גלגולי חוקים
ציטוטים נבחרים מתוך המאמר:
28 בדצמבר 1959, ראש הממשלה החדש, אם מותר לומר כך, מציג בפני הכנסת, זו הרביעית, את ממשלתו ואת תכניתה. הן נתמכות על ידי 47 חברי מפא״י ו-5 נבחרים, אם אפשר כך להתבטא, ערביים ועל ידי 12 חברי המפלגה הדתית־לאומית ועל ידי 9 חברי מפ׳׳ם ועל ידי 7 חברי אחדות העבודה־פועלי ציון ועל ידי ששה חברי המפלגה הפרוגרסיבית. יחד: שמונים וששה מתוך מאה ועשרים חברי כנסת. רוב עצום, מכריע. ובשם הזח מביא דוברו הראשי, מתוך קווי היסוד - לא מן היסוד — הצעת חוק כהאי לישנא: ״בסעיף 11 לחוק המעבר תש״ט - 1949, סעיף קטן (ז), יסומן בסעיף קטן (ח) ויווסף סעיף קטן זה: האחריות המשותפת מחייבת את חברי הממשלה על סיעותיהם. הצבעת חבר הממשלה או סיעתו נגד הצעת הממשלה בכנסת, או הימנעות חבר הממשלה או סיעתו מן ההצבעה בכנסת על הצעת הממשלה, בלי הסכמתה, דינם כדין התפטרות אותו חבר ממשלה. התפטרות זו נכנסת לתקפה עם מסירת הודעה עליה על ידי ראש הממשלה בכנסת. הודעה זו טעונה אישור הכנסת״. כך החלה, לפני שנתיים ומחצית השנה, פרשת החוק, הקרוי בשפת ההדיוטות, חוק המשמעת הקואליציונית. אף ממרחק של זמן, לא בלתי ניכר, אפשר וצריך להביע תמיהה, כיצד ממשלה, ולה משפטנים, אשר למדו לא רק יותר משנה אחת אלא גם זוכו בדיפלומות, אף summa cum laude יכלה להגיש לבית המחוקקים הצעת חוק כה אווילית בתכנה ובניסוחה גם יחד. כדי להוכיח את האבסורד, מספיק להתבונן במשפט הפתיחה, הקובע את הכלל הגדול לאמור : האחריות - המשותפת מחייבת את חברי הממשלה על סיעותיהם. המושג של אחריות משותפת אינו רק מוסרי, המחייב כל ממשלה, בין זמנית ובלתי נבחרת ובין נבחרת, שהיא תמיד זמנית, וכל וועד קטן של כל אגודה זעירה לבני אדם ישרים: המושג הזה אף נחרת באותו חוק המעבר שנתקבל באסיפה המכוננת. וכך נאמר בו: ממשלה תישא באחריות משותפת לפעולותיה בפני הכנסת, תמסור לה דין וחשבון עליהן ותכהן כל עוד תיהנה מאמון הכנסת. יוצא, כי אין אחריות משותפת אלא זו של הממשלה בפני הכנסת. אבל הממשלה, שנתמכה על ידי שמונים וששה חברי כנסת, הציעה לכתוב בספר החוקים למדינת ישראל, כי האחריות המשותפת מחייבת גם את הסיעות התומכות בה. הכנסת מורכבת מסיעות, לא רק מבחינת התאגדות מדינית אלא גם על פי החוק החרות. הסיעות, התומכות בממשלה, הן כרגיל רוב הכנסת והן מחליטות בשמה. ואם האחריות המשותפת (של הממשלה בפני הכנסת) מחייבת את הסיעות (של הרוב בכנסת) יוצא, שהכנסת אחראית בפני הכנסת. אבסורד גמור. והוא הוצע על ידי ממשלה, על שריה ומשפטניה, ובתמיכת הרוב המכריע של בית הנבחרים. סיעת תנועת החרות יצאה למערכה פרלמנטרית נגד הצעה אנטי־פרלמנטרית זו מן הרגע, בו היא הונחה על שלחן הכנסת. אם לסכם את טענותינו העיקריות, לא רק לגבי האבסורד בנוסח אלא על הנזק בתוכן, הרי הן היו אלו. החוק הממלכתי, אמרנו, אינו יכול לקבוע, כיצד צריכים להצביע, או לא להצביע, חברי הכנסת, יהיה יחסם לממשלה זו או אחרת אשר יהיה. הממשלה —אחראית בפני הכנסת; משום כך אין סיעותיה יכולות להיות אחראיות בפני הממשלה. אם כתוב ,,הצבעה בכנסת״ פירושה גם הצבעה בוועדותיה ואם אף עליהן, חלה ההגבלה המוקדמת על פי חוק, מה נותר עוד מן האפשרות, הקלושה, של שכנוע, של שנוי, של תיקון? הפיקציה המשפטית של התפטרות שר, שהוא לא הגישה כלל והעלולה להיגרם על ידי הצבעתם של מספר חברי סיעתו, או אפילו אחד מהם, תהיה למציאות כמוצע, עלפי רצונו השרירותי של ראש הממשלה. ההתפטרות הפיקטיבית נכנסת לתקפה עם מסירת הודעתו עליה בפני הכנסת, ירצה; ימסרנה; יאות, ידחנה; יחליט, או יכעס, יתכנה כעבור זמן, קצר או רב, שאין לו כל הגבלה על פי הצעת החוק. בדצמבר 1959 לא זכתה עמדתנו לתמיכה רבה. לא רק דוברי מפא״י דחוה מכל בכל; השותפים לקואליציה עמה אף לא הבינו, או לא אבו להבין, את חומרת הענין, כפי שניסינו להבהירו להם. דוברה של מפ״ם, למשל, טען, כי לא הוא, אלא דווקא דוברה של תנועת החרות לא הבין כהלכה את הצעת החוק. וכך אמר ביום ה-29 בדצמבר 1959 : ״כאן ניסה (חבר הכנסת מטעם סיעת תנועת החרות) לפרש את החוק בצורה כזאת: כתוב ששר שהצביע נגד החלטת הממשלה, דינו כמתפטר, וההתפטרות נכנסת לתקפה כשראש הממשלה מודיע עליה מכאן הסיק... את המסקנא שראש הממשלה מחזיק את השר הזה תלוי באוויר, ברצותו יוריד אותו, ברצותו יחזיק אותו... אך מתברר כאן שהכל בנוי על אי הבנה גמורה. מה אומר החוק באופן הברור ביותר? הוא אומר: אם סיעה או שר הצביעו נגד הצעת הממשלה או נמנעו. שלא בהסכמת הממשלה, דינם כדין התפטרות אותו שר. אלא מה? לפי החוק חייב ראש הממשלה להודיע שהשר הזה התפטר״. על רקע המלה הקטנה, אך החשובה, ״חייב״ היו עוד חילופי דברים בין נציגי הסיעות. אף דוברה של הסיעה הקואליציונית, שהתחייבה לתמוך בהצעת החוק כמות שהיא, עמד על שלו. מסירת ההודעה, אמר וחזר, אינה תלויה כלל ברצונו החפשי של ראש הממשלה. הוא חייב למסור אותה. היתה זו הכנסת הרביעית, מנהיגה של מפא״י לא צריך היה בימים ההם להתחשב - במידת מה בכל אחד משותפי קואליציתו, כפי שהוא נאלץ לעשות כן בכנסת זו, בה ממשלתו נתמכת על ידי ששים ושמונה חברים בלבד. משום כך לא היסס, ולסיכום הדיון אמר. אולי לאפתעת רבים, את הדברים האופיינים הבאים: ,,וצדק הנואם של ,חרות׳ באומרו, כי כשם שהתפטרותו של שר המוגשת לראש הממשלה אפשר להשהותה ואין היא מקבלת תקף עד שראש הממשלה מודיע עליה בכנסת — כן גם בנידון שלפנינו: בהצבעה או בהימנעות בניגוד להחלטת הממשלה, אין התוצאה החוקית מקבלת תקף לפי הצעת החוק — עד שראש הממשלה מודיע עליה בכנסת. זוהי בדיוק כוונת החוק. ״ומוסיף הדובר מטעם חרות וטוען: אם כך הדבר — ייתכן שראש הממשלה יאמר לשר: ידידי, או ידידי היקר ואיש ריבי, הפעם הסיעה שלך חטאה, אבל לא אודיע בכנסת; אך אם פעם שניה יקרה כדבר הזה - היזהר! נכון מאד, זה ייתכן וייתכן, לפי הניסוח המוצע״. סוף פסוק. הלא כן? ראש מפא״י אמר, ומאחוריו שמונים וששה חברי כנסת. אולם, עד אשר הפסוק הקצר היה לחוק, חלפו שנתיים תמימות ועוד ששה ירחים. האין זה פלא? אמנם כן, הכנסת הרביעית לא כיהנה אלא מדצמבר 1959 עד אוגוסט 1961, אבל הן אפילו מושב אחד של חדשים מספר היה צריך להספיק כדי להעביר, בכל שלבי החקיקה, הצעת חוק כה קצרה, אם רוב כה מכריע של הבית התחייב מלכתחילה לתמוך בה. אף על פי כן, לא נתקבל חוק המשמעת הקואליציונית, בשנויים לא בלתי חשובים, וברוב קטן מאד, אלא ביוני 1962, במושבה השני של הכנסת החמשית. הדבר, כפי הנראה, לא היה פשוט כל כך. מלאכת השכנוע של האופוזיציה הראשית לא היתה לשווא. וודאי, הרוב מכריע. ואת הכרעת הרבים הכפותים, אשר לא מעטים בתוכם כלל לא הסתירו בפנינו, כי, לו יכלו, היו ברצון מצביעים בעד הצעותינו גם בדיון האחרון על הצעת החוק האומללה, לא היה לאל ידנו למנוע. אפס, בהתאם לאימרתו של צ׳רצ׳יל, אותה הזכרתי מעל טורים אלה לפגי שבועות מספר, לפיה תפקידו של הפרלמנט הוא לא רק לקבל חוקים טובים אלא גם לעכב קבלתם של חוקים רעים, עיכבנו את חקיקתה של הצעה זו זמן רב באופן יחסי. גם הבאנו, כאמור, לשנויים מסויימים בהצעה המקורית — מותר לומר: המקורית מאד — שאחד מהם הוא בעל משמעות מהותית. הסיעות הקואליציוניות, כלומר אלו בכנסת המוכנות להשתתף בממשלה בשליטתה של מפא״י, חייבות להכיר תודה לסיעת תנועת החרות על התנגדותה העקבית והממושכת להצעות עליהן הן כולן נתנו בשעתן את הסכמתן. אלמלא התנגדות זו, היתה כמובן, ההצעה מקורית, שהובאה לעיל, ונקראה ונמצאה יפה על ידן, מתקבלת כחוק עוד בחורף 1960. ועתה היתה מפ׳׳ם מצטערת על שלא הבינה כראוי את כוונתו האמיתית של מנהיגה של מפא״י, או על שלא נתגלתה לה בעוד מועד. וגם המפלגה הליברלית היתה בוודאי כואבת את כאב הסכמתה של סיעת הפרוגרסיבים, המנהיגה למעשה את המפלגה הזאת. בינתיים, כידוע, השתנו יחסי הכוחות הממשלתיים והפרלמנטריים. מפ׳׳ם והליברלים אף הם החליטו לשלול תכלית השלילה את חוק המשמעת הקואליציונית. אולם, אפילו הסיעות המשתתפות היום בקואליציה עם מפא״י צריכות, אם תרצינה להודות על האמת, לומר תודה. מסתבר, כי, בניגוד להצעה המוסכמת, כתוב בחוק, כפי שנתקבל עתה, שההגבלה והסנקציה חלות על הצבעותיהן ״במליאת הכנסת״. מתחילה, כאשר השמענו טענתנו, כי אם יהיה כתוב ״בכנסת״, הרי וועדותיה הן במשמע, לא אבו יריבינו, שותפי מפא״י, לשמוע. אך הם חשבו, במרוצת הימים. שנית ואולי שלישית ומי יודע אם לא רביעית ובהצעת החוק האחרונה, שהיא הגלגול החמשי או הששי של ההצעה המקורית. כבר עמדו על תוספת המלה ״מליאה״. עתה המצב ברור מבחינת הפרוש המשפטי. מן הלאו אתה שומע את ההן. הצבעות נגד הצעות הממשלה אסורות, מבחינת החוק, על תומכיה במליאת הכנסת: הן מותרות, מבחינת אותו חוק, בכל וועדה מוועדותיה. וודאי, שנוי מהותי זה הוא גם לטובת האופוזיציה; אבל תומכי הממשלה, לא מבית מפא״י, היו בוכים מרה, אלמלא היטו אזן קשבת לדברינו, לו היו מאשרים את הצעת החוק בניסוח עליו סמכו ידיהם, מתוך בהלת הכניעה הנפשית. ישנם עוד שני שנויים, פחות חשובים. ההודעה בפני הכנסת על ההתפטרות הפיקטיבית של חבר ממשלה לא תימסר, על פי החוק, על ידי ראש הממשלה, אלא על ידי ,,הממשלה״ וההבדל מהו? ראש הממשלה לא יכול עוד, כפי שהוא רצה, להוכיח בדבריו לסיכום הדיון בסוף 1959, למסור או לא למסור את ההודעה על פי החלטתו האישית. בכל מקרה ומקרה, יהיה על הממשלה כולה לדון בו ולהחליט הלמסור הודעה כזו בכנסת או לוותר על מסירתה. ההבדל אינו רב. בדרך כלל יש לראש הממשלה רוב בה. בכל זאת, יהיה צרך בדיון מוקדם ובהחלטת רוב, כלומר בפיקוח כלשהו של דעת הקהל, מעבר לדעה אישית. שלישית, הזמן למתן חנינה לשר שחטא, הוא או חבריו לסיעה, בהרמת יד בכנסת או באי־הרמתה, אינו, עוד בלתי מוגבל, כפי שנקבע מלכתחילה, ושוב כפי שרצה המחבר האמיתי של אותו חוק. שבועיים, זהו הזמן על פי החוק. והיה אם יחלופו, מבלי שתימסר ההודעה הנדרשת, אין עוד דין ההצבעה בדין ההתפטרות, עד להצבעה חדשה, אם תהיה. אך בלעדי השנויים הללו, או עמם, חוק המשמעת הקואליציונית נשאר אחד החוקים האבסורדיים והמבישים שנתקבל אי פעם על ידי פרלמנט של עם בן־חורין. אמנם האבסורד של אחריות משותפת (בפני הכנסת) המחייבת את הסיעות (את הכנסת עצמה) לא יוכר עוד מקומו באקדמה לחוק. אך אבסורד אחר לקח את מקומו. נקבע, ככלל גדול, שחבר ממשלה נושא באחריות בפני הממשלה לא רק על הצבעתו שלו במליאת הכנסת, אלא גם על הצבעת הסיעה, עליה הוא נמנה. פירוש הדבר, כפי שהסבירו בדיון האחרון דובריה של סיעת תנועת החרות, אך הפעם לא רק הם, כי החוק קובע, בעקיפין, אחריות רוב הכנסת בפני הממשלה. זהו בטוי, שאין חמור ממנו. לפילוסופיה הנוגדת את היסודות ואת העקרונות של משטר פרלמנטרי. מחברו של החוק טען, למען אחיזת עיניים, כי הוא דרוש, אף הכרחי, כדי למתוח קוו מבדיל בין ממשלה לבין אופוזיציה. עלינו לשוב ולומר את אשר אמרנו במשך שנים בציבור, בכנסת ובוועדת החוקה, חוק ומשפט, כי אין כאופוזיציה המעונינת בקוו מבדיל זה ואין כמוה המתנגדת לקואליציוניות אופוזיצונית, או להיפך. אולם הבדלה חיונית. ממלכתית ומוסרית זו, אין משיגים על פי חוק. ענין הוא להסכם ולכיבודו וקיומו או להסקת מסקנות מחוסר האפשרות לקיימו. ואם אנשים, הלובשים איצטלה של שרים, אינם מסוגלים לחתום על הסכם ביניהם ולקיימו או לסיימו, בדרך הכבוד המקובלת, מה יגידו שאר האזרחים? אולם התכלית האמיתית של החוק היא אחרת. אין לומר, כי שותפיה של מפא״י, לסוגיהם ולתקופותיהם, לא הבינו אותה; הם עמדו עליה בגלוי רק לאחר שתמה השתתפותם בממשלותיה. ותהי להם, מתוך כורח, בחירה חפשית. אלה הממשיכים במה שנקרא שותפות, יודעים, אך מוכרחים להחריש. בדלית ברירה, שמנעו מעצמם. במלים פשוטות, התכלית היא לשמור על האפשרות שמפא״י תישאר, תקופת זמן מסויימת, לבדה בממשלה. ביחוד בתקופה שלפני בחירות תוכל מפא״י, אם תרצה, בעזרת החוק הזה, ליצור מצב בו שותפיה־גרוריה ייאלצו בעצמם לעזוב את הממשלה. כדי שהוא לא יופעל נגדם, או הם יוצאו ממנה תוך הפעלתו. אולם, אם כך, ישאלו הבריות, הרי ממשלה זו תיפול והרוב בכנסת, המורכב מן האופוזיציה ומסיעות הקואליציה לשעבר, יגיע לה אי אמון. וודאי. אבל אף זה כתוב בחוק המעבר, כי ממשלה שהכנסת הביעה לה אי אמון תמשיך בתפקידה עד היכון ממשלה חדשה. עדי אז יכולים לעבור חדשים רבים. אינני בא לטעון, כי מפא״י תנהג כך הדבר אינו פשוט גם בשבילה. אבל בלעדי אותו חוק, היא מעולם לא יכלה להביא לכך; עמו היא יכולה, זו הפעם הראשונה מאז הקמת המדינה. לסוף שמרתי הערה אגב אורחא. בדיון האחרון על תיקון, או קלקול, חוק המעבר תשכ״ב נערכו מספר הצבעות חשאיות על פי דרישת מספר חברי כנסת, הנדרש על פי דין, כלומר תקנון הכנסת, בסעיפו ה־59. דבר זה הרגיז את אנשי מפא״י, והם החלו לטעון לצרך בביטול הזכות הניתנת. מענין מאד. משל למה הדבר דומה? חברת ״אגד״ העניקה לחברי הכנסת זכות לנסוע באוטובוסים שלה חנם ללא כסף. אבל תנאי היא הציגה לא להם, אלא לעצמה. אם, אמרה בלבה, חברי הכנסת יציגו תעודותיהם ויתפסו מקומותיהם באוטובוסים שלנו, מיד נבטל את זכותם. כי התנאי להמשך קיומה הוא: אל תשתמש בה. נר חנוכה היא. אפשר להמשיל משל הרבה יותר חמור, אף קולע. סוף סוף ״אגד״ לא עשה אלא מעשה של נדיבות לב כלפי נבחרי האומה עוד בטרם נתקבל חוק החסינות שחייבו לכך, בשנת 1951. אבל מה תאמרו לפילוסופיה. לפיה יש לבטל את זכות הערעור הניתנת לבעלי דין, אם הם באמת יערערו על פסקי הדין של האינסטנציה הראשונה? כזוהי, כפי הנראה, הפילוסופיה הממלכתית של מפא״י. זכות, אף חרותה בדין במשך שנים רבות, זכות היא כל עוד אין משתמשים בה. אם פעם אחת, אפילו בעשר שנים, נעשה שמוש בה, יש לבטלה. נקווה, כי לא תימצא שום סיעה בכנסת, ללא הבדל צד, שתתן ידה למפא״י לביטול זכות, הקיימת, כדי להשתמש בה.
