על משמר הפרלמנטריזם

גברתי היושבת-ראש. הריני מתכבד להביא לכנסת לקריאה ראשונה את הצעת החוק לתיקון מספר 9 של חוק המעבר, לאמור: ״שר שהוא חבר כנסת, דין התפטרותו מכהונתו בכנסת יהיה כדין התפנות מקומו בממשלה״.

הצעת חוק זו מתקשרת בסעיף קטן (ג) לסעיף 11 לחוק המעבר, האומר: ״נתפנה מקומו של שר בממשלה — בין לרגל התפטרותו מהממשלה ובין מכל סיבה אחרת —, תמ- סור הממשלה הודעה על כך לפני הכנסת״.

הבעיה אשר בגללה יש לי הכבוד להביא את הצעת החוק לאחר שוועדת החוקה, חוק ומשפט דנה בה והחליטה להעבירה לקריאה ראשונה, מופיעה על רקע הסוגיה הממלכתית הגדולה של הפרדת הרשויות. ההבדל המהותי כין משטר נשיאותי לבין משטר פרלמנטרי, מבחינת הפרדת הרשויות או אי-הפרדתן, הוא בכך שבמשטר מן הסוג הראשון חברי בית-המחוקקים אינם יכולים להיות חברי ממשלה, או להיפר. ואילו במשטר הפרלמנטרי, בדרך כלל, חברי הממשלה הם חברי בית-הנבחרים.

בארצות-הברית של אמריקה, בה קיים המשטר הנשיאותי, כידוע, הרשות המבצעת מתרכזת באדם שהוא הנשיא, והנשיא ממנה את מזכירי המדינה. הללו אינם יכולים להיות לא חברי הסנאט ולא חברי בית-הנציגים. לעומת זאת, במשטר פרלמנטרי הממשלה היא בבחינת ועד-פועל של הפרלמנט, והיא מורכבת מחבריו. הביטוי המובהק לעובדה זו ניתן כמובן על-פי החוקה האנגלית: אין חבר ממשלה באנגליה יכול לכהן בה אלא אם כן הוא חבר באחד מבתי הפרלמנט — או בית הלורדים או ה״קומונס״. ולאחרונה, כפי שכולנו נוכחנו לדעת, היה שר-החוץ חייב לנסות לקבל את אמונם של אזרחי בריטניה במחוז אחד כדי להוסיף ולכהן בתפקידו הממלכתי המרכזי. לאחר שמר גורדון-ווקר נכשל באזור הבחירות שבו הציג את מועמדותו שנית, לא היתה לו ברירה אלא להתפטר מן הממשלה.

גם באנגליה לא תמיד היה כך. מעניין שבראשית המאה השמונה-עשרה, במסמך הממלכתי הגדול שהונח ביסודה של החוקה הבריטית, הלא הוא "Act of Settlment", נקבע שחבר הממשלה לא יהיה חבר פרלמנט, אלא שהסעיף הזה ב- "Act of Settlement" בוטל לפני שנכנס לתוקפו. ומאז, כלומר במשך כ-260 שנה, ידוע הכלל בבריטניה: חבר ממש- לה אינו יכול לכהן בה אלא אם כן הוא חבר הפרלמנט. זוהי ההוכחה שבענין חשוב מאד הקשור במשטר הפרלמנטרי טעה אדם גדול, הלא הוא מונטסקיה. בספרו המפורסם           "Espirit des Lois" הוא קובע, על סמך התבוננותו במשטר הבריטי, שקיימת הפרדת שלוש הרשויות: המחוקקת, המבצעת והשופטת. אבל הצעתו כך להפריד ביניהן למעשה, נתקבלה משנדרה מעבר לאוקיינוס, בארצות-הברית של אמריקה. באנגליה גופה מעולם לא היתה הפרדה בין הרשות המחוקקת ובין הרשות המבצעת. ויש אפילו מקרה שבאדם אחד משו- לבות כל שלוש הרשויות; האיש הזה נושא באנגליה את התואר של הלורד צ׳נסלור, והוא גם חבר הממשלה, גם חבר הפרלמנט וגם ממלא תפקיד שיפוטי, ובו רואים את ההוכחה הבולטת ביותר כיצד ביחס למשטר הבריטי טעה מונטסקיה.

בוודאי, הפרדת הרשויות מעיקרה אומרת, כי הרשות השופטת איננה נתונה למרותה של הרשות המבצעת, והיא. כלומר הרשות השופטת, חייבת להיות בלתי-תלויה לחלוטין בשתי הרשויות האחרות, מלבד העובדה שהרשות המחוקקת מקבלת את החוקים, הניתנים לפירוש על-ידי בית-המשפט. באשר הרשות המבצעת והרשות המחוקקת קיימות במשטר פרלמנטרי, הקשר ביניהן, למעשה, אינו ניתן לניתוק.

מה המצב המשפטי אצלנו ? המשטר שהונהג במדינת ישראל הוא, כמובן, פרלמנטרי, אולם בחוק המעבר נקבע כלל, לפיו חברי הממשלה יכולים להיות או מבין חברי הכנסת או מחוצה לה. כדאי

שהכנסת תקדיש תשומת-לב, במשך שניות מספר, לפירוש שצמח מסעיף 10 לחוק המעבר, כפי שמעולם לא עלה על דעתו של המחוקק. היה לי הכבוד לשרת בוועדת החוקה, חוק ומשפט של האסיפה המכוננת, ויש בכנסת עוד מספר חברים אשר שירתו בוועדה ההיא, וכולנו יחד הצענו למליאה של האסיפה המכוננת, מתוך חילוקי-הדעות, את החוק הקרוי עד היום — חוק המעבר. אני סובר שאני יכול להעיד את כולם על כך, שמעולם לא עלה על דעתנו לשער, כי ראש הממשלה במדינת ישראל יכול שלא להיות חבר כנסת. אף- על-פי-כן, בגלל הנוסח של סעיף 10, יש שמפרשים את המלים המסיימות את הסעיף הזה — ״או מחוצה לה״ — שהן חלות לא רק על חברי ממשלה, אלא אף על ראש הממשלה.

עתה אקרא את הסעיף בשלמותו: ״הממשלה תהיה מורכבת מראש הממשלה וממספר שרים מתוך חברי הכנסת או מחוצה לה״. אני חוזר ואומר: כל חברי הוועדה, בשנת 1949, בקבלם את הסעיף הזה, היו בטוחים שכוונת הסיפה היא לחברי הממשלה, אולם מאחר שסעיף 10 מתחבר עם סעיף 9, המדבר על הטלת התפקיד של הרכבת הממשלה על אחד מחברי הכנסת, ואז לא עלה על הדעת לטעון, כי שני אנשים אלה יכולים להיות שונים, אחד להרכבת הממשלה ואחד לראשותה, הרי בטחון פנימי היה, שאמנם חבר ממשלה יכול שלא להיות חבר כנסת, אבל ראש הממשלה בוודאי אינו יכול להיות אלא אחד מחברי הכנסת.

כדאי לעמוד על כך, כדי להבין, גברתי היושבת-ראש, באיזו מידה מקבל חוק, לאחר שהוא נחקק בכנסת, מעין חיים עצמאיים משלו, הניתקים אפילו מכוונתם המקורית של אלה שעבדו עליו, ניסחוהו והציעוהו. משום כך, דרושה מידה רבה של זהירות לא רק בקבלת חוק, אלא גם בניסוחו; לא רק בכל סעיף, אלא אפילו בכל מלה, ואפילו בכל פסיק. אין זו הפרזה.

עובדה היא, שעל סמך סעיף 10 לחוק המעבר יכול חבר ממשלה שלא להיות חבר כנסת. מתי זה קורה, מתי זה קרה? — משהורכבה הממשלה והתייצבה לפני הכנסת, היו בהרכבה מלכתחילה חברים שלא מבין חברי הכנסת. מבחינה זו, סעיף 10 של חוק המעבר פתר לחלוטין את הבעיה. אולם בשנה האחרונה נתעוררה בעיה שלא עמדה כלל בפני המחוקק לפני שש-עשרה שנה. נמצאו חברי ממשלה, שנבחרו לבית המחוקקים על-ידי האומה, שאמרו בלבם ולאחר מכן לציבור: אנחנו מוכנים, או רוצים, או מתכוונים להתפטר מכהונתנו כחברי כנסת, ולהוסיף ולכהן כחברי ממש- לה. החוק הכתוב, החרות, אינו אוסר מהלך כזה. אם אדם מכהן כחבר ממשלה, והוא חבר כנסת, אם הוא מחליט להת- פטר מכהונתו בכנסת, אין כל הוראה בחוק המונעת אותו מלהוסיף ולכהן כחבר ממשלה. הצעת החוק, כפי שהיה לי הכבוד לקרוא את ניסוחה בפני הכנסת, באה למנוע את האפ- שרות הזאת. היא אומרת בפשטות: אם חבר כנסת שהוא חבר ממשלה, או להיפר,, חבר ממשלה שהוא חבר כנסת, מחליט להתפטר מכהונתו בבית-הנבחרים, אין הוא יכול להו- סיף ולהיות חבר ממשלה מיום שהתפטרותו מכהונתו בכנסת נכנסת לתוקפה.

עתה תרשני נא כבוד היושבת-ראש להסביר לכנסת מה טעמה של הצעת חוק זו. אמרתי בראשית דברי, כי במדינתנו קיים משטר פרלמנטרי. לפי הכללים הנהוגים במשטר זה, כמו באנגליה, אין חבר ממשלה יכול לכהן בה, אלא אם כן הוא חבר הפרלמנט. אולם, אם החוק שלנו מאפשר יוצאים מן הכלל מלכתחילה, כלומר, הוא מאפשר לצרף לממשלה אדם שלא נבחר לבית-המחוקקים, אין זאת אומרת שבדיעבד, לאחר שאדם נבחר על-ידי האומה, היה לחבר כנסת ובתור שכזה נכנס לממשלה, יכול הוא לעשות כאוות-נפשו במנדט שלו מטעם הציבור, להעמיד אותו לרשות סיעתו, שזו תוכל להכניס חבר חדש לכנסת. מבחינת חברותו בממשלה לא אירע דבר, הוא יוסיף להיות חבר בה. זהו דבר מסוכן מאד מבחינת כללי משטר פרלמנטרי. נשער בנפשנו, גברתי היושבת-ראש, שחבר כנסת עושה את הצעד הזה, כלומר מתפטר מן הכנסת ונשאר חבר בממשלה, כאילו לא קרה דבר. על-ידי כך נוצר תקדים; מה שמותר לחבר ממשלה אחד, מותר לחבר ממשלה שני, שלישי, רביעי; מה שמותר לסיעה אחת, - כלומר, על-ידי התפטרות מחברות בכנסת, לפנות מקום לאיש המופיע ברשימתה, שהבוחר לא הכניס אותו לכנסת, על-ידי מתן מספר זה או זה של קולות לרשימה — מה שמותר לחבר אחד של הממשלה, או לסיעה אחת המשתתפת בה, מותר לכולם ולכולן. יכול להיווצר מצב, שברבות הימים תהיה לנו ממשלה אכסטרה-פרלמנטרית. רוב חברי הממשלה יוכלו, בדרך זו, להוסיף ולכהן בממשלה, אך חבריה לא יהיו כלל חברי כנסת. לכל הדעות, איש לא התכוון לכך על-ידי תוספת המלים ״ומחוצה לה״, כאשר המדובר בהרכב של ממשלה, המקבלת את אמון הכנסת, לאחר שהתייצבה לפניה, על חלוקת תפקידיה, על מספר הסיעות התומכות בה, על מספר השרים המכהנים בה. מובן מאליו, כי אין זה נאה גם מבחינה ציבורית. הציבור נתן מידה זו או זו של אמון לרשימה זו או זו. להגדיל את חברי הסיעה בכנסת על-ידי תחבולה כזאת, על-ידי הכנסת חבר נוסף שלא נבחר מן הרשימה, על-ידי השארתו של חבר ממשלה שנבחר כחבר כנסת, ועל-ידי התפטרותו ממנה — אין זה מעשה נאה.

עלינו לזכור שחבר ממשלה, שאינו חבר כנסת, דינו בכנסת, לכל דבר, כדין חבר ממשלה שהוא חבר כנסת, זולת זכות ההצבעה. על-ידי הצעד, כפי שתיארתי אותו, זוכה סיעה מסויימת לשני העולמות. נניח, כי יש לה, על-פי ה״פסק״ של הבוחר עשרה חברי כנסת, ויש לה שני חברים בממשלה. מה היא משיגה על-ידי צעד כזה — אחד מחבריה בממשלה מתפטר מכהונתו בכנסת, אבל הוא נשאר חבר ממשלה, ובכנסת דינו כדין חבר כנסת, חוץ מהרמת יד, ונוסף על כך בא חבר כנסת חדש שלא נבחר, ועל-ידי כך יש לה למעשה תוספת כוח בכנסת — בהופעה, באפשרות של שכנוע, בפעולה בוועדות, וזאת משום שבא חבר כנסת חדש שלא נבחר על-ידי הציבור. יש בכך מעין הערמה על פסק- הדין של הבוחר.

מנחם פרוש (אגודת ישראל):

האם שר משתתף בוועדות?

מנחם בגין (תנועת החירות):

בוודאי. חבר ממשלה משתתף בדיוני הוועדות. חבר ממשלה שאינו חבר כנסת משתתף בדיוני הוועדות בדיוק כמו חבר ממשלה שהוא חבר כנסת. השר יבוא בשם הממשלה לוועדה. מכהונתו בכנסת הוא מתפטר, אבל חבר ממשלה הוא נשאר, ולדבריו יש בדיוק אותו תוקף, או חוסר הגיון — זה כבר תלוי בשר.

יצחק רפאל (המפלגה הדתית-לאומית):

גם פקידים מופיעים בוועדות.

מנחם בגין (תנועת החירות): אינני שולל אפשרות שפקידים יבואו לוועדה. אינני אומר ששר המופיע בוועדה תמיד משכנע רק בגלל עצם היותו שר.

אני מדבר על החוק החרות ומשמעותו. טענתי טענה פשוטה. חבר ממשלה שאיננו חבר כנסת, בבית זה, יש לו כל אותן זכויות, כמו לשר שהוא חבר כנסת, זולת זכות אחת: אינו משתתף בהצבעה. על-ידי תחבולה שניסיתי לתארה לפניכם — והלוואי ולא נגיע אליה — סיעה מרשה לאחד מחבריה, שהוא חבר כנסת וחבר ממשלה מטעמה, לעשות את הצעד שקראתי לו ״בלתי-נאה״; סיעה זו מגבירה בדרך זו את כוחה בכנסת, ללא הצדקה, ללא מתן מנדט מטעם הציבור.

אבל, מובן מאליו, גברתי היושבת-ראש, שהדבר הקובע הוא לא השני, שאפשר לקרוא לו בשם ״אתיקה או אסתיטיקה ציבורית״. הדבר המכריע הוא הראשון. על-ידי תקדים כזה, לו היה נוצר, היינו יכולים להגיע לממשלה שאינה מעוגנת עוד בכנסת. 

משה כרמל (אחדות העבודה—פועלי ציון):

אפשר בלאו הכי לעשות זאת, אם מצרפים חבר לממשלה שאיננו חבר כנסת.

מנחם בגין (תנועת החירות):

חבר-הכנסת כרמל, בחוק, בדרך כלל מסוכן מאד לדבר על ״בלאו הכי״. עובדה היא, שעד עכשיו מספר מסויים של חברי ממשלה לא היו חברי כנסת. לדעתי, כיום, המספר מוגזם, והוא: שלושה. בכל זאת, אם מלכתחילה מצרפים חבר לממשלה שאיננו חבר כנסת, הממשלה כולה מתייצבת לפני הכנסת ומקבלת ממנה אמון. לעומת זאת, האפשרות עליה דיברתי היא שונה לגמרי. אותה ממשלה שקיבלה אמון בהרכבה, מוסיפה להחזיק בהרכבה חבר, והוא בינתיים התפטר מן הכנסת. זו אינה עור אותה ממשלה, אבל, על-פי החוק הכתוב זה ניתן להיעשות, ושום דבר אינו קורה, לא לחבר הממשלה ולא לממשלה. הרע שבדבר הוא, שאם היה נוצר תקדים כזה, וסיעות אחרות היו הולכות בעקבותיו, יכולים היינו לקבל ממשלה עם מספר חברים בה, שאינם חברי כנסת, שנתמנו מלכתחילה, ועם מספר חברים שפסקו מלהיות חברי כנסת בדיעבד, ואז היתה לנו ממשלה אכסטרה-פרלמנטרית. אפשרות זו באה למנוע הצעת החוק שלנו.

מה תהא תוצאת החוק? התוצאה תהיה, שאם חבר ממשלה שהוא חבר כנסת בא לידי מסקנה, משום-מה, שהוא צריך להתפטר מכהונתו בכנסת, הרי מאותו רגע נתפנה מקומו בממשלה. אין זאת אומרת שהוא דן עצמו לעולמים שלא להיות חבר ממשלה. אם הממשלה, אף-על-פי-כן, תרצה שהוא יהיה חבר בה — החוק אומר מה קורה. ראשית, הממשלה תצטרך לבוא לכנסת ולמסור הודעה על התפנות מקומו של אותו שר מן הממשלה. זה מספיק. הוא איננו חבר ממשלה. אם תרצה בו כחבר ממשלה, היא תצטרך להחליט על צירופו לממשלה. אם תרצה שהצירוף ייכנס לתוקפו, יהיה עליה להביא הצעתה לפני הכנסת, והצעה כזו טעונה אישור של הכנסת; לא כמו במקרה של התפנות מקומו של שר בממשלה, שביחס אליה מספיקה הודעה בלבד. פירוש הדבר, שכאשר תחליט הממשלה לשוב ולצרף אותו חבר, אשר בהיותו חבר כנסת וחבר ממשלה — התפטר מן הכנסת ועל-ידי כך עזב את הממשלה, תצטרך לפרט לפני הכנסת, ועל-ידה לפני הציבור, מה היה הנימוק שהניע אותה, ואותו, לעשות דבר זה.

היו״ר ט. סנהדראי:

כבר הצלחת להסביר יפה.

מנחם בגין (תנועת החירות):

תודה רבה, אני מקווה שעל-ידי כך יתווסף קול בהצבעה להעברת הצעת החוק בקריאה שניה ושלישית.

הנימוק היחידי במקרה כזה יהיה : היא החליטה לפנות מקום למישהו שלא נבחר. לא ייתכן נימוק אחר. אדם נשאר בממשלה, נשאר בכנסת, רק לא יוכל להצביע בה. אלא מה, סיעה בגלל השיקולים שלה, מאחר שנבחר מבין נציגיה מספר מסויים של מועמדים על-ידי הציבור — רוצה לתגבר את כוחה. נימוק זה היינו רוצים שיישמע מעל במה זו, הן מפי ראש הממשלה שיציע את צירופו מחדש, והן מפי אותו חבר ממשלה שנקט את התחבולה. ואז ישפוט הציבור.

לכן, יש יסוד להניח, שאם הצעת חוק זו, שוועדת החוקה, חוק ומשפט, פה אחד העבירה לקריאה ראשונה בכנסת, תהיה לחוק — תימנע תקלה זו, וכל איש בישראל יידע, כי על-פי הכללים הגדולים של משטר פרלמנטרי, בדרך כלל, חבר ממשלה חייב להיות חבר כנסת. יוצאים מן הכלל ייקבעו מלכתחילה. יכול חבר ממשלה להתפטר מחברותו בממשלה, אך להישאר חבר כנסת, מתוך תקווה שימלא את תפקידו ולא יחרים את הכנסת. אבל לא יכול להיות להיפך, לא יכול להיות חבר ממשלה, שהיה חבר כנסת, שהתפטר מן הכנסת, ומוסיף לכהן כחבר ממשלה, כאילו לא קרה דבר.

אני מודה לך, גברתי היושבת-ראש, על הסבלנות המיוחדת שהראית כלפי בהבאת ההצעה לקריאה ראשונה.