על מדיניות וחוקה

מאמר עיתון
מאת:
מנחם בגין
פורסם בתאריך:
י"ב אייר התשל"א, 7 במאי 1971
נושאים:
שלמות המולדת - ארץ ישראל השלמה. אישים - גולדה מאיר, ויליאם רוג'רס. שלום - הסכם שלום. ממשל - יחסי רשות מבצעת-רשות מחוקקת, כנסת, ממשלה, פרלמנטריזם. משפט - משפט בינלאומי. הסכסוך הישראלי פלסטיני - תכנית רוג'רס
במאמר זה בגין טוען כי הצהרת ראש הממשלה שבתנאים מסויימים תהיה נסיגה של כוחות ישראלים מקווי הפסקת האש נוגדת את החלטת הכנסת בנושא, וכן מפירה את אמון הכנסת שהיה תלוי בקווי היסוד שהציגה הממשלה עם היבחרה. כמו כן טוען בגין כי המהלך עצמו מסכן את מדינת ישראל וכן שהצורך בנסיגה לא ברור, ומפתיע גם לחברי הממשלה.
ציטוטים נבחרים מהמאמר חיפוש חדש

 על מדיניות וחוקה  

א.

באין   חוזי שלום תוסיף ישראל לקיים במלואו את המצב כפי שנקבע עם הפסקת האש... כך נאמר בקווי היסוד של תכנית הממשלה, אשר אושרו על ידי הכנסת ביום ה-15 בדצמבר 1969. המלה "במלואו" אינה מקרית. היא מופיעה בכל החלטות הכנסת, החל מאוגוסט 1967. ברישא של הסעיף היסודי הזה חלו שינויים, בנובמבר 1967 ובמרץ 1969, עד אשר הגענו, אחר הבחירות לכנסת השביעית, לנוסח העובדתי, העומד מעל לכל חילוקי הדעות האפשריים ביחס לסעיפים הטריטוריאליים של חזוה שלום, משייכרת וייחתם.

בשבועות האחרונים החליטה הממשלה לפעול בניגוד להחלטת הכנסת, שהובאה לעיל. היא דנה במפורש, במישרין עם ממשלת ארה"ב, על נסיגת כוחות ישראל מקו הפסקת האש לאורך תעלת סואץ בהקשר עם פתיחתה לשייט בין-לאומי. במלים אחרות, הממשלה הודיעה מראש, בעל פה ובכתב כי, בתנאים מסוימים, לא תוסיף ישראל לקיים במלואו את המצב כפי שנקבע עם הפסקת האש – באין חוזה שלום.

שמענו טענה, כי הממשלה עדיין לא החליטה על הנסיגה הזאת. היא "רק" מבררת את התנאים, אשר, אם יובטחו, יעשוה, לדעת הממשלה, לאפשרית. משום כך, אומרים לנו, אין לדבר על הפרת קווי היסוד, לפי שעה. אם יוסכם על הנסיגה, בקשר עם פתיחת התעלה, או אז תבוא הממשלה לכנסת ותבקש תיקון, לא קלקול חלילה, בקווי היסוד של תכניתה. לא אכחיש, כי מתעוררת בי סקרנות. כיצד תנוסח הצעת השינוי הקונסטרוקטיבית. האם יוצע לכנסת לקבוע, ברשמיות המפורסמת, כי על אף האמור בסעיף 4 פרק ה' של קווי היסוד,מחותר לממשלה להורות על נסיגת הצבא מן הגדה המזרחית של תעלת סואץ עד לקילומטר... או אולי יוצע לבית המחוקקים, בפשטות, למחוק לגמרי את הסעיף המהווה מכשול לכל מיני הסדרי-ביניים או הסדרים מיוחדים, חלקיים, נפרדים?

סקרנות, אם מותר לומר, מקצועית, אינה מחייבת איש. נוסח, לאחר המעשה, אינו העיקר, אף אינו חשוב. הוא יימצא או יומצא. אין ספק בכך. המעשה הוא העיקר, ומבחינה מדינית, הממשלה כבר עשתה אותו. היא הבטיחה נסיגה בלא חוזה שלום. כדי לדעת את זאת, מספיק להתבונן בסעיפים העיקריים של נייר-הפתיחה, אשר פורסמו לפני כשבועיים בבירות שונות. הממשלה קושרת את נסיגת כוחות ישראל מקו הפסקת האש עם מצרים בתנאים שונים, זולת כריתת חוזה שלום. ומה כתוב, בבהירות מוחלטת, בקווי היסוד של תכניתה?

אמנם, בהבל פה, או במשיכת עט, אפשר לנסות לעקם כל כתוב. היו דברים מעולם. אבל מעולם לא נתקלתי בניסיון כה כושל של אינוס הפשט. לראיה, אביא דברים, שנעשו אף הם מן המפורסמים. כידוע, בקשה הממשלה הבטחה, או התחייבות, של ממשלת ארה"ב, כי הודעתו של הנשיא ניכסון, מיולי 1970, תחול על הקו החדש בסיני. מהו תוכנה העיקרי של ההודעה ההיא? כדי להניע את הממשלה לקבל את יוזמת רוג'רס, על אף דחייתה בחודש יוני אשתקד, הבטיח נשיא ארה"ב לא ללחץ על ישראל להוציא (אפילו) חייל אחד מן "השטחים הכבושים" עד אשר יושג הסכם חוזי, מחייב, הדדי, "המשביע את רצונכם". בלתי משוערת בחוגים מסוימים; ואולי היא היתה המניע המדיני המכריע לביטול ההחלטה השוללת את יוזמת רוג'רס. מעניין, כי, כעבור שמונה חודשים בלבד, התחייבות חגיגית זו אינה מחייבת עוד במהותה, על פי הסכמתה המפורשת של הממשלה. את האמריקנים גם אי אפשר להאשים בהפרתה. אם אנו מסכימים, הם אינם לוחצים... אבל המדובר הוא בהוצאת יותר מחייל עברי אחד משטח מסוים, בלי הסכם (שלום) חוזי וכו'. באה הממשלה ואומרת לאמריקנים, כי לכך היא כבר מוכנה. אבל היא מבקשת מהם להבטיח לנו, כי את אשר אמר נשיאם על הקו הקיים, או הקודם, יחול על הקו האחר, או החדש. אחר כל הדברים הברורים האלה, מופיעים דוברי ממשלה ומבטיחים בנקיטת חפץ, כי היא עדיין לא החליטה על שום נסיגה, באין חוזה שלום. זהו לעג לראש (אבקש את חברי המגיה לא לתקן; לא טעיתי; כוונתי לא לרש, אלא לראש דווקא). בתחבולות, כתוב, תעשה מלחמה. עצה נבונה. היא מונעת אבידות. אבל, לכל הדעות, הכוונה היא למלחמה באויב, לא בשכל הישר. איננו מדברים בהערמה אווילית. מי אינו מסוגל לה? אנו עוסקים ביחס של הגינות פשוטה אל כתוב פשוט.

מבחינה זו חובה לציין, כי במעשה המדיני של הממשלה יש הפרת אמונים לגבי הציבור. כל המפלגות, מהן מורכבת הקואליציה דהיום, התחייבו במצעיהן על עמידה, בלא תזוזה, באין חוזה שלום. מפ"ם, למשל, היתה תמיד מן הקולניות ביותר בהדגשת הכלל הזה. אמנם, לא היא הציעה אותו; אבל היא אימצה אותו, על פי הצהרותיה, בלבב שלם. הוא הדין מפד"ל ול"ע. ההכרזות החוזרות והנשנות עודן מהדהדות באוזנינו: אפילו מילימטר לא נזוז בלי חוזה שלום. המערך מפלגת העבודה הישראלית – מפלגת הפועלים המאוחדת שם את ההתחייבות לקיים במלואו את המצב וגו' בראש הפרק המדיני של מצעו. האם מותר, מבחינה מוסרית-ציבורית, להתכחש להתחייבות חד-משמעית כזו? שר התחבורה והתקשורת אמר לאחרונה, כי אם המערך ישנה את התורה שבעל-פה, הוא יתבע בחירות חדשות. ומה על ביטול התורה שבכתב?

ב.

על רקע ההתחייבות לנסיגה בלא חוזה שלום, יש לבחון גם את הסוגיה החוקתית. הכנסת, על פי הצעת הממשלה, אישרה את הסעיף הקובע, כי באין חוזה שלום, אין נסיגה כלשהי. אישור פירושו החלטה. הכנסת, אפוא, החליטה, ולא רק הממשלה, כי, בלא התנאי המפורש תוסיף ישראל לקיים במלואו את המצב כפי שנקבע עם הפסקת האש אם הממשלה הבטיחה, בקשר עם פתיחתה האפשרית של תעלת סואץ. אי-התחשבות בתנאי הזה, הרי היא שוברת לא רק כלל מדיני גדול, אשר שימש לנו קרוב לארבע שנים חומת מגן, אלא גם החלטה של בית הנבחרים. בשברה החלטה כזו, מפרה הממשלה את חוקי המדינה.

כך מצהירים בכנסת, על פי החוק, ראש הממשלה וכל אחד מחבריה: אני מתחייב לשמור אמונים למדינת ישראל ולחוקיה למלא באמונה את תפקידי... ולקיים את החלטות הכנסת. הסיפא המודגשת הוכנסה לא בהיסח הדעת לתוך המסמך החגיגי הקרוי הצהרת אמונים. חברי הכנסת הוותיקים יזכרו, כי קמו משיגים עליה. אבל הכנסת דחתה את כל ההצעות למחיקת ההתחייבות הממשית לגבי החלטותיה. המחוקק לא הסתפק בהבטחה הנאה, אך הכוללנית, לשמירת אמונים או מילוי תפקיד באמונה, אלא הטיל על כל אחד מחברי הממשלה, כלומר גם על כולם יחד, את החובה הממשית לקיים את אשר הכנסת תחליט, גם מחוץ למסגרת של מעשה חקיקה. ב-15 בדצמבר 1969 קיבלה הכנסת החטה שאינה משתמעת לדו-פנים. לגבי הסוגיה של חוזה שלום והמשך קיומו של המצב הטריטוריאלי כפי שנקבע עם הפסקת האש. חברי הממשלה, כל אחד מהם וכולם יחד, מפרים, בימים אלה, לא רק את התחייבותם האישית אלא את חוק יסוד: הממשלה, אשר הסעיף ה-16 שלו, הכולל את הצהרת האמונים, הוא חלק בלתי נפרד ממנו.

הממשלה מפרה סעיפים נוספים של אותו חוק יסוד. בסעיף 3 שלו נאמר: הממשלה מכהנת מכוח אמון הכנסת. המדובר הוא לא בהבעת אמון, הנעשית בהצבעה. אלא במקור הסמכות, כאמון כיסוד לכהונה. כאשר הכנסת אישרה את קווי היסוד של תכנית הממשלה, היא, בכנסת, נתנה אמון ברשות המבצעת, כי תפעל לפיהם ולא תסטה מהם. אבל אם הממשלה מפרה אמון זה, מכוח מה היא פועלת?

השאלה אינה של הלכה חוקתית בלבד. סעיף 15 של חוק היסוד קושר במישרין את קווי היסוד עם הבעת אמון בממשלה. זו לשונו: משהורכבה הממשלה, תתייצב לפני הכנסת, תודיע על קווי היסוד של מדיניותה, על הרכבה וחלוקת התפקידים בין השרים, ותבקש הבעת אמון... לשון אחרת, הבעת האמון של הכנסת בממשלה, המתייצבת לפניה, מותנית מראש בידיעה ברורה של קווי היסוד של מדיניותה. על פי החוק, אין הממשלה אפילו רשאית לבקש הבעת אמון, אם לא הודיעה לכנסת, לפני הכל, על קווי היסוד. להלכה אפשר להניח, כי אלמלא סעיף מסוים, חשוב, באותם קווי היסוד, היתה הכנסת נמנעת מלהביע אמונה בממשלה;

 Tיןד ןד ש אקדא 09:33:19 Rקשך אןצק  ודאי, שיש יסוד להניח, כי, אלמלא סעיף מעין זה, היו מספר חברי הכנסת, אשר הביעו אמונם בממשלה, נמנעים מלעשות כן. לכל הדעות ברור, על פי החוק החרות, כי קווי היסוד של מדיניות הממשלה הם חלק בלתי נפרד מתהליך, או המהלך הפרלמנטרי של מתן אמון והבעתו. באה הממשלה ומפרה סעיפים 3 ו-15 של חוק יסוד: הממשלה.

גם סעיף 4 של חוק היסוד יש לו מעמד ומשמעות בהקשר זה. נאמר בו: הממשלה אחראית בפני הכנסת אחריות משותפת. נכון, הדגש בסעיף זה הוא על האחריות המשותפת. כוונתו העיקרית היתה לקבוע, כי שום שר לא יוכל לטעון לחוסר אחריו בעד החלטות הממשלה ופעולותיה. אבל אין להתעלם מחשיבותה של הקביעה הראשית, לאמור, כי הממשלה אחראית בפני הכנסת. אם הממשלה מפרה את החלטת הכנסת ואת האמון, אשר ניתן לה, בין השאר, על יסוד החלטה זו, היא נוהגת כאילו היתה חסרת אחריות פרלמנטרית. והן המחוקק קובע ברורות, כי על הממשלה חלה חובת אחריות בפני בית הנבחרים.

אף לסוגיה החוקתית יש משמעות ציבורית. עמנו הוא מעיקרו שומר חוק, מרצון. מן הדין שכזה יהיה. הקימונו את מדינתנו אחרי הפסקה חסרת תקדים של 1878 שנים. ובאילו קורבנות חידשנו את קיומה! המדינה הזאת, המוקפת אויבים, היא לא רק בית יצירתנו, אלא, במלוא משמעות המושג, בית חיינו. צריך לשמור על חוקיה. בייחוד בימים, בהם הפרתם המתמדת היתה למעין אופנה עולמית. בימינו כל מי שמוצא סיפוקו בקללה נמרצת על "הממסד" וחוקיו, רואה את עצמו כמהפכן, כאיש הקידמה. ואם נס הקידמה בידיו, הרי הכל מותר לו... וכן, להיפך, אם הוא מתיר לעצמו הכל, ראיה היא, כי איש מתקדם הנהו.

עמנו, ברובו המכריע, מוסיף לרצות לקיים את חוקי המדינה. זוהי תופעה חיובית מאוד. אבל אם הממשלה תיתן דוגמא של זלזול בחוק והפרתו, במקום לשמש מופת לשמירה קפדנית עליו, היא עלולה להרע הרבה.

ג.

נשוב למדיניות. הממשלה חייבת במבט סוקר, או מסכם, של מהלכיה, לא רק לקראת ביקורו של מזכיר המדינה רוג'רס אלא גם לאחריו. השאלה המרכזית, העומדת בפניה, היא, האם כל הוויתורים המדיניים החמורים, עליהם החליטה החל מיולי-אוגוסט אשתקד קירבו הסכם, על פי תנאיה שלה, או, להיפך, הרחיקוהו? האם הם לא הביאו לחץ, מכל עבר, לוויתורים נוספים? האם ויתור אינו גורר ויתור? אדרבא נתבונן.

אין זה סוד, כי גם הרוב בממשלת הליכוד הלאומי לא רצה לקבל את התנאים, על פי יוזמת רוג'רס, לחידוש שיחות יארינג. אבל הרוב שינה את טעמו. הוא החליט, מתוך הפיכת הקערה על פיה, להתחייב בביצועה של החלטת מועצת הביטחון; בנסיגה, בקבלת נהלים שיומלצו על ידי שליח האו"ם; במשא ומתן   ב ל ת י    י ש י ר . השיחות עם ד"ר יארינג החלו. לא עבר זמן רב ונתגלה לראש הממשלה, כי הן אינן אלא קומדיה של משא ומתן. כזה היה ביטויה הדרסטי. איש לא יכחיש את חומרת ההכרה, שהיתה למנת חלקה של הגב' מאיר. העניינים הם רציניים. בבואנו לדון עליהם, אנו משתתפים במשחק המעלה גיחוך.

עם ראשית הקומדיה, קודמו הטילים באיזור התעלה. לאחרונה שמענו הסבר רב-עניין להתפתחות הזאת. נאמר לנו, כי אלה שקידמו את הסוללות, עשו משגה. אבל כולנו זוכרים באיזו תדהמה הוכתה הממשלה, כאשר נודע על ההפרה של הסכם ההקפאה. שר החוץ אישר בכנסת, כי לו ידענו, שההקפאה לא תקוים, איש בממשלה לא היה תומך בהפסקת האש. בגלל ההפרה ההיא הוחלט להפסיק את השיחות, עד אשר הטילים יוחזרו אל מאין הובאו. בימים ההם עדיין נחשבו השיחות עם ד"ר יארינג לא לקומדיה, אלא לנושאות סיכוי רציני להשכנת שלום. דחינו סיכוי שכזה, בגלל מה? בגלל "משגה" של הצד השני? מוזר.

שוב ויתרה הממשלה ושברה את החלטתה על החזרת הטילים. השיחות עם ד"ר יארינג חודשו. לא עברו אלא מספר שבועות וקיבלנו ממנו איגרת התובעת התחייבות מוקדמת לנסיגה מוחלטת. תימהון בבית הממשלה. מי ציפה לאיגרת כזו? אדרבא, יקום חבר אחד בממשלה ויאמר, כי הוא לא הופתע ממנה. אבל היא באה, בעקבות החלטת אוגוסט, בפעם הראשונה במשך שלוש שנים.

מי בממשלה העלה על דעתו, עוד לפני חודשיים, כי נבטיח, נסיגה כלשהי (מילימטר!) בלי חזוה שלום? גם בהקשר עם פתיחת התעלה אמרו דוברי הממשלה הראשיים, עוד לפני שבועות מספר, כי אפשר לפתוח אותה לשייט בלי כל נסיגה ישראלית. לשם מה דרושה נסיגתנו, שאלו, תהו, תמהו. היום אין עוד שאלה. נקבעה עובדה מדינית, בניגוד לכלל, אשר קוימה כמעט ארבע שנים. ושוב, גם ויתור זה לא קרב הסכם, אלא מיד הזמין לחץ לוויתורים נוספים.

אני מקווה, כי אין עוד רבים בממשלה המתנחמים בקלות הדעת, לאמור: מה יש, בלאו הכי לא ייצא מזה כלום, אז מה איכפת לנו לוותר? יוצא. כבר הוכח, במשך חודשים בלבד, כי מוויתור יוצא ויתור. עם אינו חי על חודשים, או על שנים מספר. הממשלה חייבת להתבונן ולראות, כי היא ממשכנת את עתידנו.

לקראת בואו של שר החוץ האמריקני, הודיע השר גלילי, כי ממשלת ארה"ב צריכה להתפכח ממדיניותה במזרח התיכון. עצה רצינית היא, חיובית. אך יש להפנותה, מבית, גם לממשלת ישראל. הא בהא תליא. אם לא תהא התפכחות בירושלים, איך תהא בוושינגטון?