סדר ממלכתי וצרות עין

אדוני היושב-ראש. ההצעה לתיקון חוק יסור: הכנסת, בסעיף 20, כוללת שתי סוגיות משפטיות׳ ויש בה מן הנסיון למצוא פתרון לשתי בעיות קונסטיטוציונית. הסוגיה הראשונה היא: מילוי מקומו של יושב-ראש הכנסת והעברת סמכויותיו; הסוגיה השניה היא: ההמשכיות במילוי מקומו של נשיא המדינה.

אשר לסוגיית יושב-ראש הכנסת, סמכויותיו של היושב- ראש שזורות ופזורות על פני חוקים ודינים רבים, לאמור: חוק יסוד: הכנסת, חוק יסוד: נשיא המדינה, חוק חסינות חברי הכנסת (זכויותיהם וחובותיהם)׳ חוק חסינות בניני הכנסת, ותקנון הכנסת לפרקיו. בהתאם לסעיף 20 לחוק יסוד: הכנסת, יש ליושב-ראש הכנסת מספר סגנים, אך אין לו, על פי החוק ממלא מקום, שיכול לקבל באורח אוטומטי, ללא הפסד של זמן, את סמכויותיו, במקרה שמתפנית משרה ממלכתית רמה זו, או משנבצר מן היושב-ראש למלא את תפקידו. עלי להזכיר, שמקרים אלה, לא זו בלבד שכבר התרחשו, אלא, על פי חוקי הטבע, עלולים להתרחש בכל יום. מובן מאליו שאנחנו מאחלים ליושב-ראש שלנו, אשר בחרנו בו על אף היותנו יריבי מפלגתו, והוא לא רק נהנה מאמוננו אלא גם הצדיקו — אנחנו מאחלים לו אריכות ימים, בריאות טובה ומילוי תפקידו עוד שנים רבות. אבל מדינה אינה יכולה לקבוע הסדרים תחוקתיים בלי להתחשב בעובדה שכל אדם אינו אלא אדם, ושיש להבטיח לכל מקרה את המשכיות המשרה בלי להשאיר חלל בחוק ובלי ליצור מצב העלול להתקרב למה שנקרא בלעז ״אקס לקס". המצב החוקי כיום הוא כזה שרק יושב-ראש הכנסת, והוא בלבה יכול לאצול מסמכויותיו על-פי אותם החוקים אשר מניתי אותם. ומה יקרה אם יושב-ראש הכנסת, מסיבה כל-שהיא, אשר מטעמים מובנים אינני רוצה לפרש אותה, לא יוכל לאצול מסמכויותיו לאחד מן הסגנים? צריך יהיה, כמובן, לבחור ביושב-ראש כנסת אחר. אבל הבחירה לעולם איננה אוטומטית. לשם בחירת יושב-ראש הכנסת דרושים מגעים בין-סיעתיים, צריך ליצור את הרוב שיתמוך במועמד מסויים. הדבר תמיד דורש זמן. ובאותו זמן-מעבר, אשר עלול להיות של ימים מספר, ולעתים אפילו של שבועות מספר, במיוחד אם נביא בחשבון את האפשרויות של הפגרות למיניהן — אין מי שיכול, על- פי החוק, לקבל את סמכויותיו של היושב-ראש. זהו מצב בלתי-נסבל מבחינה משפטית במדינה! לכן אנחנו מציעים לקבוע שליושב-ראש הכנסת, בגלל הסמכויות הממלכתיות החשובות המוטלות עליו, יהיה ממלא-מקום קבוע על-פי החוק ובחוק.

הסוגיה השניה, לא פחות חשובה, היא של נשיא המדינה וההמשכיות במילוי מקומו. יש לנו כיום חוק יסוד: נשיא המדינה, ובסעיפיו השונים נקבע מתי הנשיא, או דרך קבע או דרך ארעי, פוסק מלהשתמש בסמכויותיו ומלמלא את תפקידו. בסעיף 18 לאותו חוק מדובר ביציאת נשיא המדינה לחוץ-לארץ על דעת הממשלה. בסעיף 19 מדובר בהתפטרותו של נשיא המדינה, הנכנסת לתוקפה כעבור 48 שעות לאחר הגשתה ליושב-ראש הכנסת. בסעיף 20 מדובר על העברת נשיא המדינה מכהונתו על-פי הנוהל המיוחד והמורכב שנקבע בחוק. בסעיף 21 נאמר שהכנסת יכולה בהחלטה לקבוע כי מטעמי בריאות נבצר מאת הנשיא למלא דרך קבע את תפקידו. ואילו בסעיף 23 לחוק יסוד: נשיא המדינה נקבע לאמור: ״נתפנה מקומו של נשיא המדינה, יכהן יושב-ראש הכנסת כנשיא המדינה בפועל": ובהמשך הסעיף נאמר: ״הפסיק זמנית למלא תפקידו ולהשתמש בסמכויותיו, יכהן יושב- ראש הכנסת כממלא מקום נשיא המדינה, המצב המשפטי ביחס לנשיא המדינה כיום הוא כזה, שאץ לו אלא ממלא-מקום אחד ויחיד׳ הלא הוא יושב-ראש הכנסת.

אדוני היושב-ראש, רבותי חברי הכנסת. אני סובר שאין מדינה בעולם שבה קיים סדר-לא-סדר כזה. אי-אפשר להותיר מדינה בלי לדאוג שאם ראש המדינה, מסיבה כל שהיא, נבצר ממנו למלא את תפקידו, יהיו לו מספר ממלאי מקום. נשער בנפשנו — אנחנו חייבים להעלות את ההשערה הזאת למען הסדר הטוב בעתיד — שנתפנה מקומו של נשיא המדינה לפני תום תקופת כהונתו׳ ויושב-ראש הכנסת, על-פי החוק, הוא נשיא המדינה בפועל או ממלא מקומו של נשיא המדינה. בזמן הזה אין עוד ממלא-מקום לממלא המקום. ישנו רק אדם אחר ויחיד הממלא את תפקידו הרם של נשיא המדינה. עד שבוחרים בנשיא מדינה חדש, עוברים בהכרח ימים רבים. החוק קובע שהבחירה תיערך תוך 45 יום מיום שנתפנה מקומו של נשיא המדינה. יכול להיווצר מצב שבאמת יחלפו 45 ימים — לא יותר מכן, אבל גם לא פחות מכן — עד שיקומו מגעים בין-סיעתיים ועד שייוצר הרוב הדרוש כדי לבחור בנשיא חדש. ואפילו נניח שלא עוברים אלא שלושים יום או שבועיים מיום שנתפנה מקומו של נשיא המדינה ועד יום בחירתו של הנשיא החדש, מה עלול לקרות מבחינת החוק, המשפט והסדר הממלכתי אם גם מממלא מקומו של נשיא המדינה, מיושב-ראש הכנסת, או מיושב-ראש הכנסת המכהן כנשיא בפועל נבצר למלא את תפקידו? — ״אקס לקס". אין באותה תקופת מעבר אדם היכול למלא את סמכויותיו של נשיא המדינה על-פי החוק, והייתי מבקש את כל חברי הכנסת לקרוא את סעיף 11 של חוק יסור: נשיא המדינה, כדי להבין מה באמת הסכנה, מבחינה ממלכתית במקרה שתיארתי אותו ואשר מחובתנו להביאו בחשבון. על-פי סעיף זה נשיא המדינה חותם על כל החוקים, מלבד החוקים הנוגעים לסמכויותיו; הוא מקבל שגרירים; נותן כתבי-האמנה לשגרירים,- יש לו סמכות לחון. המרינה עלולה ממש ״להתעכב״ במהלך חייה התקין במקרה החמור שתיארתי.

בממלכה יש מה שנקרא בלעז line of succession והקו נמשך דרך עשרות אנשים, אבל גם ברפובליקות יש המשכיות במילוי מקומו של נשיא המדינה. בארצות-הברית של אמריקה חזר והעלה בעיה זו נשיא המדינה עצמו, ואף- על-פי שכיום ההמשכיות במילוי מקומו של נשיא המדינה היא רבה מאד, מתחילה ביושב-ראש בית הנציגים ומקיפה אנשים רבים מאד: מזכיר המדינה, שר האוצר ועוד ועוד, הנמצאים בתור שמא יקרה גם לממלא מקומו של נשיא המדינה משהו שימנעהו מלמלא תפקידו — עדיין מחפשים האמריקאים הסדר חוקי נוסף כדי שיהיה ברור לחלוטין שלא תהיה שום תקופת מעבר מתוך שיישאר חלל במילוי התפקיד. אני חוזר ואומר, אדוני היושב-ראש, עד כמה שקראתי חוקים — והשתדלתי לקרוא רבים ככל האפשר — לא מצאתי דוגמה לכך, שבמדינה תקינה לא יהיה לראשה אלא ממלא- מקום אחד ויחיד.

הא ראיה: לפני זמן לא רב יצא נשיא המדינה לשליחות ממלכתית, מוסרית רבת-חשיבות, לתת כבוד לאדם גדול, לאחד מאלה שהדבירו את גרמניה הנאצית, שזכויותיו לגבי האנושות כולה גדולות מאד, ואנחנו מכירים בהן על אף כל חילוקי-הדעות שהיו בינו לבינינו, החל משנת 1922 ועד להקמת מדינת ישראל. טוב שנשיא המדינה נסע לתת כבוד לווינסטון צ׳רצ׳יל. באותו זמן עצמו היה יושב-ראש הכנסת בשליחות ממלכתית אחרת, והתוצאה היתה שצריך היה להזעיק את יושב-ראש הכנסת בחזרה מאפריקה. נגרם נזק מוסרי למדינה, שאולי תוקן עכשיו על-ידי חידוש מסעו של יושב-ראש הכנסת. לא היה ספק בעיני יועץ משפטי כלשהו, שכל עוד נשיא המדינה נמצא מחוץ לשטחה של מדינת ישראל, אין בן-אדם שיכול למלא את תפקידו ואת מקומו זולת יושב-ראש הכנסת. ואם יושב-ראש הכנסת אף הוא יימצא באותו זמן בחוץ-לארץ, נשארת המדינה בלי ראשה, בלי בן-אדם שיכול וחייב לקיים את סמכויותיו על- פי סעיף 11 לחוק יסוד: נשיא המדינה.

בהצעת החוק שלנו אנו מנסים לתת תשובה לשתי הסוגיות. ראשית, נקבע שליושב-ראש הכנסת יש על-פי החוק ממלא-מקום קבוע. התפטר יושב-ראש הכנסת מתפקידו או מן הכנסת — והתפטרותו מן הכנסת על-פי החוק אף היא נכנסת לתוקפה כעבור 48 שעות — או מסיבה אחרת כל- שהי נבצר ממנו למלא את תפקידו, יהיה זקן הסגנים ממלא- מקום של יושב-ראש הכנסת על-פי החוק. אם כך יקבע החוק, יהיה המצב מבחינת סמכויותיו של יושב-ראש הכנסת בהיר לחלוטין. לא יוכל למלא מסיבה כלשהי את תפקירו — יהיה זקן הסגנים בבחינת יושב-ראש הכנסת, עם כל סמכויותיו, עד שייבחר יושב-ראש אחר.

יוסף קושניר (מפ"ם):

יכולה להיות ואריאציה אחרת.

מנחם בגין (תנועת החירות):

אדבר גם על ואריאציות. אני מלכתחילה מסכים להעלות כל אפשרות אחרת. העיקר שלא יהיה חלל ריק. הסדר הממלכתי מחייב שליושב-ראש יהיו מספר סגנים ואחד מהם תמיד יהיה זקן הסגנים. פירוש הדבר, שיהיה ממש מן הנמנע שייווצר חלל ריק מבחינת סמכויותיו של יושב-ראש הכנסת.

בסעיף קטן (ב)(2) המוצע אנו אומרים שלממלא-מקום יושב-ראש הכנסת תהיינה כל הסמכויות הניתנות על- פי כל דין ליושב-ראש הכנסת. הכוונה העיקרית היא לחוק יסוד: נשיא המדינה, הקובע שיושב-ראש הכנסת ממלא את מקומו של נשיא המדינה, או שהוא נשיא המדינה בפועל.

אם הצעת החוק תתקבל, תהיה המשכיות במילוי מקומו של נשיא המדינה לפחות דרך שישה - שבעה אנשים. שוב, מבין סגני יושב-ראש הכנסת תמיר אחד יהיה זקן סגני היושב-ראש, מלבד גברת הממלאת את התפקיד של סגן יושבראש הכנסת; היא לעולם לא תוכר כזקן הסגנים, לפי טבע הדברים.

בבה אידלסון (מפא״י):

מדוע אתה חושב כך? אתה שולל את הזכות...

מנחם בגין (תנועת החירות):

חברת-הכנסת אידלסון, אני משוכנע שיש לך חוש הומור מפותח. אבל אם זו דעתך, אני מוכן למען הסדר הממלכתי הטוב לוותר אפילו על הטעם הטוב. תמיד יהיה זקן הסגנים ועל-ידי כך נבטיח המשכיות במילוי מקומו של נשיא המדינה.

לקראת סיום הנמקתי אני רוצה לומר, שלא אעמוד דווקא על ההסדר של זקן הסגנים, אם כי הוא נראה לנו הגיוני והוגן. אנו מוכנים להביא בחשבון אפשרות שבמקום ״זקן הסגנים" ייאמר; ״הוותיק כסגנים". אבל הייתי רוצה להתעכב במספר מלים על רעיון שהועלה בוועדת החוקה, חוק ומשפט׳ בזמן הדיון על חוק יסוד: נשיא המדינה.

ההצעה היתה שהמשך מילוי מקומו של נשיא המדינה יועבר מיושב-ראש הכנסת לנשיא בית-המשפט העליון. הרעיון רציני, אבל הייתי מציע לכנסת לא לקבלו. כל-כך למה? אולי אפשר היה לכתחילה לקבוע שממלא-מקום נשיא המדינה, או נשיא המדינה בפועל, יהיה נשיא בית-המשפט העליון, ממלא-המקום הקבוע שלו, והוותיק בשופטים. על-ידי כך נבטיח המשכיות. יש עשרה חברים בבית-המשפט העליון. זהו הסדר ממלכתי מסויים. הוא מעורר בעיות משפטיות סבוכות מאד, לדעתי, במקרה שנשיא בית-המשפט העליון יהא נשיא המדינה בפועל, מבחינת ערבוב התחומים בין הרשות השופטת לבין מי שלא נמנה עליה בתוקף תפקידו. אבל לו היינו הולכים בדרך זו, מבחינת העקביות של הרעיון, אי-אפשר לראות בו פגם. ללכת בשני קווים מקבילים: לקבוע, מצד אחר, שממלא-מקום נשיא המדינה, או נשיא המדינה בפועל, יהיה יושב-ראש הכנסת, וממנו לשבור את הקו של ההמשכיות הפרלמנטרית ולהעביר אותה לרשות ממלכתית אחרת — בכך אין כבר עקביות.

ההגיון מחייב, שאם יושב-ראש הכנסת, כפי שנקבע בחוק׳ זכאי למלא את מקומו של נשיא המדינה׳ — ופירוש הדבר שמילוי מקומו של נשיא המדינה הוא בפרלמנט — יש להמשיך בקו זה ולומר שסגן יושב-ראש הכנסת׳ שנבחר כמוהו על-ידי רוב מכריע בכנסת, אף הוא ראוי וזכאי למלא את מקומו של נשיא המדינה. בכך יש עקביות פרלמנטרית ממלכתית. ואנו מציעים שבהתאם לחוק החרות נמשיך בהמ- שכיות זו בתוך הכנסת ונקבע כי זקן הסגנים, או הוותיק בסגנים, ימלא את התפקיד הזה. ההסדר שאנו מציעים מב- טיח שלא ייווצר שום חלל ריק, לא בשימוש בסמכויותיו של יושב-ראש הכנסת ולא במילוי התפקיד הממלכתי הרם של נשיא המרינה.

אדוני היושב-ראש. שמעתי ששר המשפטים, כדרכו, עומד להציע להסיר את הצעת החוק שלגו מסרר-היום. אנו מאד מעוניינים לשמוע מה הם הנימוקים הממלכתיים המצווים שלא לדון בהצעה כזו אפילו במסגרת דיון טרומי בוועדה.