המחוקק והמבצע
א.
ביום, בו נכתבו שורות אלו, ילכו עורכי הדין בישראל אל הקלפי ויבחרו את נציגיהם למוסדותיה, המרכזיים והמחוזיים, של לשכת עורכי דין האוטונומית. יורשה נא לי לברך את כולם, ללא הבדל השקפה מדינית או התחברות רשימתית, להנחת היסוד בכינון האוטונומיה של מקצועם החשוב. תנועת החרות, במצעיה לכנסת, חייבה במפורש, בהתאם לכללי הליברליזם בהם היא דוגלת מימים ימימה, הכרה חוקית באוטונומיה של המקצועות החפשיים. משום כך שקדו שליחיה בועדת החוקה, חוק ומשפט, במשך חדשים רבים, על כל סעיף ועל כל פיסקא של חוק לשכת עורכי הדין, שנתקבל ביוני 1961.
החוק הזה, אשר בסעיפו 108 קבע, כי הבחירות הראשונות לועידה הארצית ולועדים המחוזיים של הלשכה, יתקיימו תוך ששה חדשים מיום פרסומו ברשומות, העניק, בסעיפו השני, סמכות רבת משמעות ללשכת עורכי הדין, לאמור: תרשום מתמחים, תפקח על התמחותם ותבחנם; תסמיך על עורכי הדין על ידי קבלתם כחברי הלשכה; תקיים שיפוט משמעת לחבריה ולמתמחים. בקיצור, אוטונומיה במלוא מובנו של המושג.
הסעיף השביעי של החוק, המצווה על בחירות אחת לשנתיים לועידה הארצית, אף קובע, כי הן תהיינה כלליות, שוות, יחסיות, חשאיות, ישירות, וארציות, ואילו בסעיף 108 המוזכר נקבע עקרון היחסיות, בבחירות הראשונות, גם לגבי הועדים המחוזיים. נציגי מפא"י הציעו בשעתם למחוק את המלה "יחסיות" מגוף החוק, אך הצעתם נדחתה על ידי הרוב, המורכב מנציגי כל שאר הסיעות בכנסת. שר המשפטים (בימים בהם החוק נתקבל ופורסם כיהן בתפקיד זה מר פנחס רוזן) הוסמך, כמקובל, להתקין תקנות לביצוע החוק.
ב-3 בדצמבר פרסם שר המשפטים (ביום זה כבר כיהן בתפקיד מר דב יוסף) את תקנותיו, בהן מצאנו, לאפתעתנו הרבה, את שני הסעיפים הבאים:
30(א) – בחלוקת המקומות בועידה ישותפו רק רשימות מועמדים, שקבלו, כל אחת, קולות כשרים במספר שאינו פחות מ-3 אחוז מסך כל הקולות הכשרים של כל הקלפיות.
ו-44(א) – בחלוקת המקומות בועד המחוזי ישותפו רק רשימות, שקבלו, כל אחת, קולות כשרים במספר שאינו פחות מ-10 אחוז מסך כל הקולות הכשרים של אותה קלפי...
לשון אחרת, לא משפטית אלא מדוברת ופשטנית: שר המשפטים קבע, כתקנה מינהלית לביצוע דבר חקיקה של הכנסת, אחוז חסימה בבחירות ללשכת עורכי הדין, שהוקמה על פי חוק, בו אותו אחוז החסימה לא הוזכר כלל. שליחי תנועת החרות בועדת החוקה, חוק ומשפט ראו בצעדו השרירותי של שר המשפטים, מעל לכל, פגיעה בסמכותה של הכנסת ובמעמדה כלפי הרשות המבצעת, והחליטו לדאוג, בעוד מועד, לתיקון המעוות.
משהעלינו, בשבוע שעבר, את הבעיה הזאת בפני הבעיה המוסמכת, לא בפני מליאת הכנסת, הסתמכנו, על סעיף 82 של תקנונה, האומר: "בענין ששר רשאי להורות ולהתקין תקנות בנות פועל תחיקתי אין הועדה רשאית להעמיד להצבעה אלא המלצות". מן הלאו המפורש, הכלול בסעיף זה, אתה שומע הן ברור. הועדה רשאית להעמיד להצבעה המלצה. ואנו הצענו, כי הועדה תמליץ בפני שר המשפטים לבטל, מתוך תקנותיו, את הסעיפים 30(א) ו-44(א) שהובאו לעיל. מובן מאליו, כי, כדי להגיע להצבעה, חיובית או שלילית, על המלצה, דרוש, ובלתי נמנע הוא, דיון.
נציגי הממשלה ותומכיה ניסו מתחילה לטעון, כי לועדה אין כלל סמכות לדון בסוגיה שהעלינו בפניה. אחד מהם, דווקא משפטן מצויין, פירש ואמר, כי התקנון כוון רק לתקנות שלפני פרסומן. אבל פירוש זה, אם מותר לשאול בטוי ממשפטן גדול, היה בבחינת עלבון לשכל הישר. איך יכלו חברי הכנסת, וחברי ועדת החוקה, חוק ומשפט בתוכם, לדעת מראש, מה יש בדעת השר להורות ולהתקין? הוא לא הכניס אותם בסוד התיעצויותיו והם אינם בוחני כליותיו. הרוב בועדה דחה את ההשגות של דוברי משרד המשפטים והחליט לקיים דיון מהותי בבעיה, ביחוד משנתברר, כי סעיף אחד בתקנון מסמיך במפורש כל ועדה קבועה של הכנסת לדון "בתקנות לאחר שהותקנו".
שליחי תנועת החרות העלו, מעיקרן, שלש בעיות. האם מוצדק אחוז חסימה במוסד כלשכת עורכי הדין, שמספר בוחריה הוא עתה פחות משלושת אלפים, וגם בעתיד הנראה לעין לא יעלה על אלפים מספר. ההשוואה עם הבחירות הכלליות לכנסת אינה באה לחזק את הצורך בהגבלה כזו במוסד המיוחד. הבחירות לכנסת קשורות לא רק עם פרסום, רחב ככל האפשר, של שמות המועמדים ברשימות השונות, אלא גם בזכויות חשובות, הניתנות להן מכח החוק, כגון שמוש ברדיו ועוד. לא כן, כמובן, בתוך הציבור, המצומצם מטבעו, של עורכי הדין. אפילו רצה עורך דין יחיד לנסות להיות ציר בועידה, האם חובה ציבורית היא להקשות עליו את בחירתו? נשאיר שאלה זו פתוחה.
אבל אפילו יחוייב אחוז חסימה בלשכת עורכי הדין, מדוע הוא צריך להיות כה גבוה כ-3 אחוז לועידה הארצית ו-10(!) אחוז לועד המחוזי? בחוק הבחירות לכנסת נקבע, כי רשימה שלא תשיג לפחות אחוז אחד מכלל הקולות הכשרים לא תקבל ייצוג בבית הנבחרים. הוכח, על פי הנסיון, כי לאחזו חסימה כזה יש הצדקה, והרוב המכריע של הרשימות, אשר מלכתחילה ובמהלך מערכת הבחירות, לא היתה להן תמיכה ציבורית מינימלית, היו רחוקות מאד מלהשיג אחוז אחד, או אף מחציתו, של הקולות. הדימוקרטיה אינה צריכה להפקיר ולהשפיל את עצמה ביד מגחכיה. עובדא אופיינית היא, כי רבו הרשימות הקקיוניות הללו שימש, מאז קום המדינה, "נימוק" בפי אלה הרוצים להמיר התמודדות הוגנת של הכוחות הציבוריים בישראל בתחבולה של בחירות איזוריות־רבוייות, הבאה להפוך מיעוט של שליש, או פחות ממנו, לרוב מכריע, אך מלאכותי לחלוטין, בבית הנבחרים. אפס, עד היום, ואנו ברוך השם הגענו כבר לכנסת החמישית, לא הוגבה אחוז החסימה, מעל לאחוז אחד, אפילו בשבר הימנו. שר המשפטים מצדו מצא לנחוץ ולאפשרי להתחיל, היחס ל-500 בעלי זכות בחירה, בשלשה ואף בעשרה אחוזים.
אולם הטענה העיקרית שלנו היתה השלישית. אפילו נניח, כי אחוז חסימה, זה או אחר, בבחירות למוסדותיה של לשכת עורכי הדין הוא מוצדק, או רצוי, מדוע הוא לנקבע על ידי הרשות היחידה המוסמכת לקבעו, הלא הוא בית המחוקקים? לשכת עורכי הדין אינה גוף פרטי, כפי שהיתה הסתדרות עורכי הדין. הלשכה הוקמה על פי חוק. הוא קבע, איך ייבחרו מוסדותיה; בו, רק בו, ולא בתקנת ביצוע אדמיניסטרטיבית, יש לקבוע, אם רשימה, שאינה משיגה מספר מסויים של קולות, העולה, אולי במעט ואולי בהרבה, על המודד, לא תקבל את הייצוג המגיע לה על פיו. והשר, אשר לקח לעצמו רשות לא לו לקבוע בתקנות את אחוז החסימה פעל מחוץ לכח סמכותו, או כאמור בלעז המקובל Ultra vires.
הטענה הנגדית, לפיה דובריה של הסתדרות עורכי הדין יעצו, או אף בקשו, להנהיג את אחוז החסימה בבהירות ללשכתם הממלכתית, אין בה שום כח שכנוע. אמנם, חובה להביע תמיהה, אם לא למעלה מזה, על אשר ידידינו הנכבדים, נציגי ההסתדרות הזאת, מעולם לא הזכירו את הענין הזה בפגישותיהם המרובות עם הועדה. הם יודעים, כי ועדת החוקה, חוק ומשפט – למען האמת, יש לציין, ללא הבדל סיעה – הטתה תמיד אוזן קשבת לעצומותיהם ושיתפה אותם, אולי במידה חסרת תקדים, בדיוניה הממושכים. מדוע לא הזכירו בשום הזדמנות את מבוקשם זה, אם היה לנגד עיניהם? מדוע אף בעקיפין לא הניעו, אם את בא כוח הממשלה, או את אחד מחברי הועדה, להציע פיסקא נוספת מתאימה לסעיף 7 של החוק? מתלוצצים אומרים, כי עורך דין הוא אדם הלומד כיצד לעקוף את הדין. אני מעולם לא קבלתי את ההתחכמות הצינית הזאת. לפי הכרתי העמוקה, לא נתתי בטוי לפני עשרות שנים, כאשר בחבור נערי הבעתי שאיפה להיות באחד הימים לעורך דין, מקצוע זה שליחות הוא. עריכת דין פירושה שמירה על חרות האדם, השתתפות בעשיית צדק, הגנה על החלש, עמידה על זכויות היחיד, מגן לדימוקרטיה, נשיאת קול בשיר השירים של התנגדות אנוש לכל רודנות ועוול וזדון.
ג.
אבל יהיה ההסבר למחדלם של דוברי הסתדרות עורכי הדין אשר יהיה, מעשהו של שר המשפטים הוא הנותן. עליו האחריות; והוא המתחייב, בהיכנסו לתפקידו, לשמור אמונים לחוקי המדינה ולקיים את החלטות הכנסת. ואם עשה מעוות, על ידי תקנה שלא היה מוסמך להתקינה, עליו לתקנו. משום כך הצענו, כי הועדה תמליץ על ביטול הסעיפים המתאימים בתקנות של השלישי בדצמבר.
במהלך הדיון המקיף בועדה התברר, כי נציגי כל הסיעות, באופוזיציה ובקואליציה, זולת מפא"י, ורובם ככולם משפטנים מלומדים, הזדהו עם עמדתנו הקונסטוטיציונית. ואכן, עם סיום הדיון החליטה ועדת החוקה, חוק ומשפט, בהסתמכה במפורש על סעיף 822 לתקנות הכנסת, להמליץ בפני שר המשפטים על ביטולם של הסעיפים 30(א) ו-44(א) בתקנות לביצוע חוק לשכת עורכי הדין. ההחלטה נתקבלה ברוב של אחד עשר נגד שלשה.
עלי להודות, כי קיוויתי ששר המשפטים יתחשב בהחלטת הועדה ויאות לפעול על פי המלצתה ללא שהיות נוספות. אם ועדת החוקה, חוק ומשפט מקבלת המלצה כה מפורשת ברוב כה מכריע, הלא דבר הוא. אמנם, באורח פורמלי, יכול מיניסטר לומר: המליצו, ומה בכך? אבל מלבד פורמליזם ושררה והתנשאות, יש גם שכל ובינה. ומר דב יוסף עצמו יצר אצלנו את הרושם, כי האחרונים יגברו על הראשונים. מנין רושם נלבב זה? בתחילת הדיון בועדה הקדים שר המשפטים הנכבד ומיאן להתחשב בטענות הטרומיות של אחד מחברי הועדה. הוא הודיע בתקיפות רבה, אם לא לומר בשחצנות, כי "לא יתווכח" (עם חברי ועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת) על חוקיות תקנותיו (לביצוע החוק שנתקבל בכנסת), ואם מישהו משיג עליה, הפטיר, ילך לבית המשפט. אבל לקראת סיום הדיון, לפני לכתו ועוד בטרם תקבל הועדה את החלטתה, שינה מטעמו ואמר, לסיפוקם של כל חברי הועדה, כי הוא שמע דברים חשובים מפי חברי הועדה השונים ויקח אותם בחשבון בעתיד וגם בנוגע לתקנות אלו ישקול בכל הרצינות את דעתה של הועדה. יפה מאד.
אך משום מה עבר יום וחלף שבוע ועד יום ב' האחרון, שלשה ימים לפני הבחירות ללשכת עורכי הדין, לא נודע על התחשבותו של שר המשפטים בהחלטתה של ועדת החוקה, חוק ומשפט. הגשנו איפוא, באותו יום שני, שאילתא ליושב ראש הועדה לאמור: מה על המלצתנו מלפני שבוע? אחרי ברורים שונים יצא, כי כבוד השר עדיין לא הספיק לשקול את העניין עד תום; הוא יועיל להודיע על החלטתו למחרת היום. מאחר ולא יכולנו לדעת, האם השר יאות, בסופו של דבר, להתחשב בהחלטת הועדה, או לאו, הגיש חבר הועדה יוסף שופמן הצעה דחופה לסדר היום, בשאלה הנידונה, של מליאת הכנסת. יושב ראש הכנסת וכל סגניו היו תמימי דעים, כי יש להכיר בדחיפות ההצעה ואחד מהם, דווקא מתומכי הממשלה, הדגיש במפורש, כי עם עד צהרי יום ג' לא יודיע שר המשפטים על הביטול המומלץ והנדרש, תעלה ההצעה לדיון בכנסת. כל איש בבית ידע, על פי יחסי הכוחות שנוצרו בועדת החוקה, חוק ומשפט, כי אם הכנסת עצמה תיקרא לדון בענין, התוצאה הבלתי נמנעת תהיה שהשר יחוייב בהחלטה לעשות את אשר מיאן על פי ההמלצה. הועדה תצביע על המלצות; הכנסת על החטלות. יש יסוד להניח, כי גם שר המשפטים ידע את זאת. כך או אחרת, בערבו של אותו יום שני, לא שלישי, נודע, כי במצוות שר המשפטים, הוכרזו הסעיפים 30(א) ו-44(א) לתקנות הנידונות כבטלין ומבוטלין, לא שרירין ולא קיימין. השר בקש להסביר, כי הוא קבל את החלטתו לאו דווקא בהתחשב עם חוות דעתה של הועדה הפרלמנטרית, אלא מתוך דאגה פן יימצא זריז ויגיש בקשה לצו על תנאי ויקבל צו מניעה ויגרום לדחיית הבחירות בלשכה. מילא. ניחא.
אך לא נוח. יש זכות לתמוה. ולא רק חובה לתהות, על נוהגו של שר המשפטים דהיום. מדוע הוא נתן להחלטתו החשובה להשתהות עד אשר הועמד בפני לחץ פרלמנטרי גלוי, כבד מנשוא? ומדוע הוא צריך היה לחפש תירוצים, שאינם מצטיינים בכח שכנוע מיוחד, כדי לתקן את אשר נדרש, וצריך היה, לתקן? אפילו היה מר יוסף אומר: טעיתי, לא היה דברו זה אלא לכבודו. בשעתו, בכהנו, תקופת זמן קצרה, כשר המשפטים בישראל הספיק להכריז מעל במת הכנסת, כי השופטים בישראל אינם מלאכים, אין להם כנפיים, לא ירדו משמים, ועוד דברים תפלים כאלה, ומשום כך הם יכולים לטעות. על תעודת אופי מוזרה כזו קבלו השופטים באגרת מיוחדת, ששיגרוה לידי יושב ראש הכנסת. אבל אם השופטים יכולים לטעות – והם בוודאי יהיו האחרונים שיטענו כי סגולה או תקלה אנושית זו היא מהם והלאה – על אחת וכמה שר המשפטים, חבר ממשלה, איש מפלגה, מדוע לא יודה בטעותו, אם וועדה מוסמכת של הכנסת, בפניה הוא אחראי לפעולותיו, אומרת לו: טעית?
אך איש לא דרש ממנו, כי יאמר את המלה, המוליכה עליו, כפי הנראה, אימים: טעיתי. הוא, בפשטות, נתבקש להתחשב בהמלצה של וועדת החוקה, חוק ומשפט. הכה קשה היה לו לומר בכבוד: אני מתחשב? האין הוא יודע, כי מיניסטרים במדינות גדולות יותר, עושים כן, לאו דווקא לעתים רחוקות, למשל בפרלמנט הבריטי? מר דב יוסף צריך היה ללמוד מנסיונו שלו, כי עקשות אינה עקביות, והתנשאות, הכרוכה בשררה, יש והיא מביאה לביטולה.
ד.
מה הוא החשוב והעיקר בפרשה קטנה זו? היחסים בין פרלמנט לבין ממשלה, בין המחוקק לבין המבצע, בין המחליט לבין העושה, בין המפקח לבין המבוקר, אינם פשוטים במדינה דמוקרטית; הם מורכבים, לעתים אף מסובכים. אך אוי לה לדימוקרטיה, אם הפרלמנט, אם בית הנבחרים והמחוקקים, מוותר, בגדולות כבקטנות, על סמכותו ועל מעמדו כלפי הרשות המבצעת לענפיה. אבדיקציה זו פירושה סוף, או ראשיתו, של החיים הדימוקרטיים.
המושג Abdicatio נלקח מן החוק הרומי העתיק. פרושו הפשוט הוא הכרזה כי משהו אינו שייך למישהו. ושם, ברומי הקדמונית השתמשו ב- Abdicatio להורשת בן משפחה. כמובן המקורי של מלה עברית זו, כלומר לביטול זכות הירושה של הבן, היורש בכח.
במרוצת הימים כמו ביחס למושגים אחרים, חל שנוי במובנה של האבדיקציה והשמוש בה. היא חלה על מלך, המוותר על כסא המלכות, ובימים עברו, על השלטון, בין מרצונו החפשי ובין מתוך אילוץ, גלוי או סמוי, בין בשמו ובשם צאצאיו ובין בשמו לטובת אחד מהם.
בזמננו אין עוד אלא מלכים מעטים, ומלכותם, לעתים רחוקות, פרושה שלטון. אמנם נזכרנו בימים אלה כמאורע האבדיקציה, החפשית למחצה, של המלך אדווארד השמיני, הדוכס מווינדזור, בעלה של הגברת סימפסון. אבל ביחס לרוב המלכים, בני דורנו, יש לומר, אם מותר, כי העמים עשו להם Abdicatio במובן מסויים של המשפט הרומי, או במלים פשוטות גרשו אותם וביטלו את זכות הירושה של בניהם ובני בניהם.
אולם בימינו קמה תופעה של אבדיקציה מסוג אחר, כוונתי לוויתור, חד־פעמי או שיטתי, חלקי או מוחלט, של הפרלמנט על סמכותו כנושא הרבונות של אומה חפשית לבחור. ראינו תופעה זו בשנות העשרים באיטליה, בטרם מוסוליני והפשיזם ישתלטו לחלוטין על ארצו של גריבלדי. ראינוה, מתוך זעזועים הרבה יותר חמורים בשנות השלושים בגרמניה, בדמדומיה של שארית הדימוקרטיה הווימארית, עוד בטרם יוצת הבנים, בו שכן הרייכסטאג, והוא עצמו יעל באש וייעלם כעשן. וכך בארצות רבות, על סף מלחמת העולם הראשונה, בתקופה שבינה לבין השניה, וכן אחרי זו האחרונה. זאת ראינו ולמדנו: אבדיקציה מלכותית יכולה להיות, אף אם לא תמיד היתה, ראשית בנין הדימוקרטיה; אבדיקציה פרלמנטרית היא התחלת החרבתו. לפיכך חייב פרלמנט בכל מדינה, בה בוחרים ולא רק מטילים פתקים, להיות קנא לסמכותו ולהקפיד עליה יום יום לבל יבולע לה. לפי טבע הדברים, תלוייה הקפדה חיונית זו מעיקרה ברוב, כי אם הוא יהיה מרצונו החפשי כביכול, למציית לרשות המבצעת ולמצדיק הדין, בכל התנאים, על כל מעשיה, אף אלה הסותרים את החוקים ואת ההחלטות, המתקבלים בפרלמנט, יתחיל בזה. או יושלם, תהליך הוויתור ממית החופש. אבל מבחינת התקוה, לבל תפוס, גדולה היא זכותו של המיעוט האופוזיציוני וקדושת חובתו לא להסכים לוויתור הזה, או לא להשלים עמו, או, אם ניתן, לא להרשות אותו.
***
ביום בו נסתיימה כתיבת השורות האלו, נודע, כי משלחת ישראל באו"ם הצביעה בעד ההצעה האמריקאית, המטילה על וועדת הפיוס לדאוג להגשמת ההחלטה על החזרת הפליטים הערביים לשטחה של ישראל או למתן פיצויים בעד רכושם וכן לאיתור. בתאריך החלוט, של רכוש זה ולהערכתו. כתבים ועתונאים, אשר על קשריהם הסמויים עם הרשות דבר מר לבון, אצו לקרוא לעם ישראל לשמוח על החלטה זו, כיוון שלא נתקבלו הצעות גרועות ממנה. וודאי, מיש נוהג על פי הצוו ההגיוני, לפיו חייב אדם, ששבר יד, לשמוח על שלא שבר ידו השניה – יכול לצהול, כן רשאי לצאת במחול מי שנוהג על פי הפסיכולוגיה של הוצאת העז הנודעת. אבל מדוע צריך להרים את היד השבורה למען הדחק בחדר הקטנטן?
הצבעתה של משלחת ישראל באו"ם בענין הפליטים הערבים, עומדת בסתירה בוטלת, אף משוועת, להחלטת הכנסת, המאזכרת הצהרה לפיה "הבחירה החפשית" בין החזרה לבין פצויים, היא הצעת תככים והאומרת במפורש: אין להחזיר את הפליטים הערביים לשטחה של ישראל.
בהתקלסות זו בסמכות הכנסת, ובהפרת החלטתה, על ידי הממשלה, נדון אם ירצה השם בשבוע הבא, אם בבית המחוקקים ואם במקום זה.
