הישיבה המאתים ושבעים של הכנסת החמישית יום רביעי, י"ח תמוז תשכ"ג 10 יולי 1963 חוק המעבר (תיקון) תשכ"ג 1962
היו״ר י. ברזילי:
אנו עוברים להצעת חוק של חבר-הכנסת בגין: חוק המעבר (תיקון)׳ תשכ״ג—1962. רשות-הדיבור לחבר-הכנסת בגין.
מנחם בגין (תנועת החירות):
אדוני היושב-ראש. החוק הקיים איננו מזכיר את התפטרותו של חבר הממשלה מכהונתו אלא אגב אורחא. כוונתי לסעיף 11 לחוק המעבר, כפי שתוקן בשנת 1952, האומר: ״נתפנה מקומו של שר בממשלה — בין לרגל התפטרותו מהממשלה ובין לרגל בל סיבה אחרת — תמסור הממשלה הודעה על כך בפני הכנסת״. על-פי הוראה זו לא ברור איך מתפטר חבר ממשלה מכהונתו, בפני מי הוא מגיש את התפטרותו ומתי היא נכנסת לתוקפה.
ביחס לשאלה השלישית — מתי נכנסת ההתפטרות לתוקפה - קמו מפרשים. היו כאלה שטענו כי התפטרותו של שר נכנסת לתוקפה עם מסירת הודעת הממשלה עליה בפני הכנסת. אבל על-פי הכתוב, פירוש זה נראה מפוקפק מאד. כי הרי ההתפטרות איננה נזכרת בתור שכזו, אלא היא נזכרת בקשר עם התפנות מקומו של שר בממשלה לרגל סיבה כלשהי. אחת הסיבות יכולה להיות התפטרות. נשער שסיבה אחרת, חס וחלילה, היא פטירתו של השר. האם במקרה כזה אפשר יהיה לטעון שהתפנות מקומו של השר - בממשלה נכנסת לתוקפה עם מסירת הודעה עליה בכנסת?
אבל לא רק ההלכה מעוררת ספקות. פקפוקים רבים מעוררת הפראקטיקה. במשך השנים, מאז קום המדינה, אנו זוכרים מקרים מוזרים מאד של התפטרויות שרים. היו שרים שהכריזו מעין שביתת היעדרות, התפטרו על-ידי שהודיעו שלא ישתתפו בישיבות הממשלה, ולא ידענו אם חברי הממשלה המה אם לאו. היה שר שהודיע על התפטרותו לציבור באמצעות העתונות לפני שמסר אותה לממשלה. במשך ימים, ואם אינני טועה במשך שבועות, היה דין-ודברים בין שר זה לבין ראש הממשלה דאז וחבריהם. הוא, השר, טען: התפטרתי; דוברי הממשלה אמרו: ההתפטרות או שלא נמסרה או שלא אושרה. והשר נשאר על כנו. ושוב לא ידע הציבור מה החוק, מה ההלכה ומה המציאות, האם שר זה מוסיף לכהן בכהונתו ולמלא את תפקידו, או עזב את הממשלה.
סבור אני, כרבים אחרים, שחוסר כל סדר והעדר כל הסדר פוגעים בכבוד המדינה. לכן אנו מציעים שיהיה הסדר משפטי קבוע שישיב על שלוש השאלות: איך שר מתפטר; בפני מי הוא מגיש את התפטרותו; מתי התפטרות זו נכנסת לתוקפה.
כדי למצוא את ההסדר הזה לא הייתי צריך לנדוד למרחקים. עלי להודות שלא עשיתי אלא דבר פשוט: השתדלתי להתאים את הסעיפים 40 ו-41 של חוק יסוד: הכנסת, הקובעים הסדרים להתפטרותו של חבר כנסת מכהונתו, לסוגיה המיוחדת של התפטרות חבר הממשלה מן הממשלה. עלי לציין שעל-פי הצעת החוק שלנו, גם לחבר הממשלה, אם ירצה להתפטר, יינתן שיקול לאפשרות לחזור בו מהחלטתו תוך 48 שעות. ייתכן שלו היתה קביעה כזו קיימת לפני מספר שבועות, לא היה מר אשכול כיום ראש הממשלה. אבל על אף הסיכון הכרוך בכך, בכל זאת סובר אני שצריך שיהא איזה צדק ביחס להתפטרות. אם לחבר כנסת נותנים שהות של 48 שעות לחזור בו מהחלטתו, מדוע נקפח חבר הממשלה מלשקול בדעתו?
יוחנן בדר (תנועת החירות):
אפילו ראש הממשלה ...
מנחם בגין (תנועת החירות):
אם אפשר יהיה לפרש שזה חל על ראש הממשלה. אני מניח שזה יהיה הפירוש הנכון, ומה גם שבאחד הסעיפים של חוק המעבר כתוב שראש הממשלה הוא אחד השרים. אני מניח כי מותר לקבל את הסיכון הזה. אך השאלה יכולה להיות פתוחה.
אפשר לשאול: מה טעם בהצעה זו ימים ספורים לאחר שקמה ממשלה הקרויה ״חדשה״. ראש הממשלה הודיע שהממשלה תהא יציבה, חזקה, מלוכדת ותעמוד לנו עד נובמבר 1965. נראה. אפשר לטעון, שאולי דיה לצרה בשעתה. אינני סובר שזהו המצב המציאותי. יש לי רושם שלממשלה זו צפויה בחודשים הקרובים התפטרותו של אחד מחבריה. אני יכול לראות ששר המשפטים נוטה להסכים לדעתי. אני מבין שאחד השרים, כאשר ישוב מחופשתו — נאחל לו ימי מרגוע שלווים — עתיד להגיש את התפטרותו. ייתכן שישכנעו אותו שלא יעשה כן. אבל הוא בכל זאת ידוע כאדם בעל רצון חזק, והוא כבר חזר ואמר מספר פעמים, שהחלטתו נחושה וסופית להתפטר. מה יהיה באמת בעוד חודש חודשיים? האם שוב נהיה עדים לאותו מחול? השר יגיש את התפטרותו; הממשלה, בניגוד לחובתה הנובעת מחוק הפרשנות, לא תמהר למסור הודעה על התפטרות זו לפני הכנסת. ראש הממשלה יטען שאינו מקבל את התפטרותו של השר. גם חבריו האחרים בממשלה יטענו אותה הטענה. ואילו אותו שר בעל הרצון החזק יוסיף ויאמר: התפטרתי. האם יהיה זר, לכבוד המדינה? אני סובר שדווקא הממשלה הזאת, החדשה, היודעת שבעוד זמן קצר תעמוד לפני התפטרותו של שר, צריכה להיות מעונינת שלפני בוא אותו רגע כבר יהיה הסדר משפטי קבוע׳ לפיו שר מגיש את התפטרותו בישיבת הממשלה, או בפני ראש הממשלה, באופן אישי, בכתב, או על-ידי שליחת המכתב? תינתנה לו 48 שעות לשיקול, וההתפטרות נכנסת לתוקפה כפי שכתוב בחוק.
סובר אני, אדוני היושב-ראש, שהסדר זה דרוש לנו. ואם יתקבל, ודאי לא נפגע בכבודה של הממשלה אלא נעלה את קרנה של המדינה-
היו״ר י. ברזילי:
רשות-הדיבור לשר המשפטים.
שר-המשפטים ד. יוסף;
כבוד היושב-ראש, כנסת נכבדה. אני מתייחם להצעת החוק שהביא לפנינו חבר-הכנסת בגין, ולא לדאגותיו המפוקפקות לממשלה הנוכחית ולחברי ממשלה שונים, שעלולים או אינם עלולים להתפטר.
צדק חבר-הכנסת בגין בציינו בדברי ההסבר להצעת החוק שהגיש, שדרכי ההתפטרות של חבר הממשלה אינם קבועים בחוק הקיים ושרצוי הדבר שתשרור בסוגיה זו בהירות.
אולם, לדעתי, בשני דברים לא צדק המציע. חולק אני על טענתו שלפי המצב החוקי הקיים ישנה אי-בהירות בדבר תהליך התפטרותו של שר. הדברים אמנם אינם מפורטים בחוק החרות, אך המציאות הוכיחה שגם בלי הוראות מפורשות היו התפטרויות ותמיד ידענו באיזו דרך יגשים חבר ממשלה את החלטתו להתפטר ממנה, ומאיזה רגע יחדל מלכהן כחבר הממשלה. הוראות מפורטות בענין זה, לדעתי, רק יגבשו בצורה סטטוטורית נוהג שהתפתח בלאו הכי.
הדבר השני שבו אני חולק על הצעתו של חבר-הכנסת בגין הוא הצורה שבה הוא מציע לנו לחוקק בסוגיה זו. טעותו היא שההליכים הפורמליים של דרכי ההתפטרות נראים לו, לחבר-הכנסת בגין, כעיקר הבעיה, בשעה שלאמיתו של דבר הליכים טכניים אלה אינם אלא הדבר הטפל.
עיקר הבעיה הן תוצאות ההתפטרות והבטחת הרציפות במילוי התפקידים הממשלתיים, ובבעיות אלה אין ההצעה נוגעת כל עיקר.
כשחבר כנסת מתפטר, הרי מעצם כוחו של חוק יסוד: הכנסת, בא מיד מועמד אחר במקומו; הכנסת מוסיפה להתקיים בהרכבה המלא והמשך פעולותיה אינו נפגע במאומה על-ידי חילופי גברי.
כלום התעלם חבר-הכנסת בגין מן ההבדל היסודי הקיים בנידון זה בין הכנסת לבין הממשלה? כלום סבור הוא באמת שהעתקת ההוראות בדבר התפטרותם של חברי כנסת, דיה להסדיר ענין התפטרותם של חברי הממשלה?
הנה שאלות אחדות, חשובות וקשות, שהתפטרותו של שר מעוררת ואשר הצעתו של חבר-הכנסת בגין פוסחת עליהן כליל: מה בדבר תפקידו של חבר ממשלה שהתפטר? מי ימלא אותו? מי יקבע את האדם שימלא אותו תפקיד? מה בדבר מילוי התפקיד כל עוד אין אדם הבא במקום השר המתפטר? זאת ועוד: האם חבר הממשלה יכול להתפטר מממשלה שהכנסת הביעה לה אי-אמון או שהיא עצמה, הממשלה, התפטרה?
דעתי היא שאין טעם להסדיר בחוק את תהליכי ההתפטרות בלי להסדיר גם את תנאיה ותוצאותיה והבטחת הרציפות של הפונקציות הממשלתיות. ומכיוון שענין ההתפטרות מצריך הסדר מקיף ויסודי, סבורני שאין לטפל בו על-ידי תיקון מקוטע של חוק המעבר אלא יש לשלב את ענין ההתפטרות בהסדר תחיקתי של כלל עניני הממשלה. הסדר כללי זה יבוא במסגרת חוק יסוד: הממשלה, אשר הכנתו במשרד המשפטים נסתיימה לא מכבר והממשלה עומדת להביא הצעתה בקרוב לפני הכנסת.
אני מקווה, שחוק יסוד: הממשלה לא יאחר להתקבל בכנסת. הוא יסביר את עניני ההתפטרות תוך ראיה כללית ומקיפה. אינני רואה כל צורך להקדים לכך תיקון חוק חלקי ובלתי-שלם. לפיכך אני מציע לחבר-הכנסת בגין לקחת בחזרה את הצעת החוק שלו. אם יסכים לעשות כן — מה טוב, נוכל לדון בסוגיה ולתקן מה שדרוש תיקון כשנדון בחוק יסוד: הממשלה. אם אינו מוכן להתאפק ולחכות זמן קצר, עד שהענין יבוא לכנסת, לדעתי יהיה רק רצוי יותר להסיר את הצעתו הנוכחית מסדר-היום, כדי שנוכל לדון בכל הענין בבת-אחת. אבל אני מקווה שהוא ייענה להצעתי ויסכים, לאור הודעתי, לקחת בחזרה את הצעת החוק שלו.
היו״ר י. ברזילי:
רשות-הדיבור לחבר-הכנסת בגין.
מנחם בגין (תנועת החירות):
אדוני היושב-ראש, תומכי הממשלה יש להם פזמון שגור בפיהם. הם טוענים שהאופוזיציה תמיד אומרת לאו להצעותיה של הממשלה. ולכך הם קוראים אופוזיציה עקרה. אני סובר שהמציאות מוכיחה את ההיפך הגמור מטענתם זו. השבוע הצביעה האופוזיציה בעד שתי הצעות חוק של הממשלה. הוא הדין בשבוע שעבר. אבל הממשלה, לא בעקשנות, אלא בעיקשות, מציעה להסיר מסדר-היום כל הצעת חוק המוצעת על-ידי האופוזיציה בחודשים האחרונים. על-ידי כך מנהלת הממשלה אופוזיציה עקרה ללא כל מחשבה, ללא התבוננות, נגד הצעותיה של האופוזיציה הפרלמנטרית. יכול הייתי להביא דוגמות רבות, אבל אסור לי לסטות מן הנושא. אביא איפוא דוגמה אחת בלבד
הצענו לפני מספר שבועות הצעות חוקים לתיקון סעיף 24(א) המפורסם בחוק בטחון המדינה. אין זה סוד שבקרב כל הסיעות בבית הזה, לרבות סיעות הקואליציה, היו משפטנים מובהקים שטענו כי הסעיף ההוא טעון תיקון, וסמכו ידם על הצעות החוקים או לפחות על אחת מהן. בכל זאת הממשלה ממש אילצה את הרוב התומך בה במשמעת קואליציונית להסיר את ההצעות האלה מסדר-היום. ושר המשפטים השיג את הרוב הזה על-ידי שעלה על הבמה ואמר שיערוך התייעצות עט חברי ועדה מתאימה, ולאחר מכן תשוב הממשלה ותשקול בדבר.
כאשר יושב-ראש ועדת החוקה, חוק ומשפט פנה, על-פי הצעות חבריה, אל השר הנכבד ושאל אותו מתי יערוך את ההתייעצות עם ועדה זו, היתה התשובה: השר לא אמר ״ועדת החוקה׳ חוק ומשפט״, אלא ״ועדה מתאימה״. ונוסף על כך לא אמר השר: עם ״הוועדה״, אלא עם ״חברי ועדה״. יוצא שהשר הנכבד יחליט, ראשית, מי היא הוועדה, ומי הם החברים שעינו הטובה תיפול עליהם והוא יחליט להתייעץ אתם. המסקנה היא שהשר ימנה לו מעין יועצים פרלמנטריים משלו.
אני רוצה לומר למר יוסף הנכבד, עם כל הכבוד, שאילו היה בוחר בי כאחד היועצים האלה, הייתי מוותר על הכבוד. כי אין אני חושב שזה היחס שבין הממשלה...
שר-המשפטים ד. יוסף;
האם אתה אומר זאת ברצינות?
מנחם בגין (תנועת החירות):
ברצינות גמורה, ועם כל הכבוד, כמובן. איני חושב שזה היחס בין ממשלה לבין כנסת. הכנסת מפקחת על הממשלה, ולא מייעצת לה, ושר אינו יכול לבחור לו יועצים מקרב חברי ועדה מן הוועדות.
אם איפוא, אדוני היושב-ראש, השר מלכתחילה התכוון למה שהוא אמר ליושב-ראש ועדת החוקה, חוק ומשפט, חושבני שהטעה את הכנסת. אילמלא אמר זאת, ייתכן שחברים רבים, כפי שידוע לי, גם מסיעת המפלגה הדתית-לאומית, וגם מסיעת אחדות העבודה, לא היו נותנים ידם להסיר את הצעת החוק ההיא מסדר-היום. אם הגיע לפירוש זה בדיעבד, הרי שרוצה הוא להתחמק מן ההבטחה.
אני רוצה להסב תשומת-לב הבית לכך, שללא כל התבוננות, הממשלה, באופן שיטתי ועיקש, מציעה לעשות רק דבר אחד ביחס להצעות חוקים של האופוזיציה: להסיר אותן מסדר-היום.
מה הדבר בהצעתי זו, כבוד שר המשפטים, שבגללו אתה צריך לפסול אותה מניה וביה, לחלוטין? אתה הודעת שיהיה חוק יסוד: הממשלה, והוא יסדיר את כל הסוגיה הזאת. אתה לא היית בממשלה וגם לא בכנסת כאשר חוק יסוד: הממשלה הובא לדיון לפני שנים רבות. ואני, מנסיוני הפרלמנטרי, יכול לספר לך שאותו חוק יסוד: הממשלה היה בדיון במשך שנים, ולא הגיע לקריאה שניה, בוודאי לא לקריאה שלישית, בכנסת.
אתה מבטיח לנו את חוק יסוד: הממשלה בקרוב. מובן שמעל במת הכנסת לא צריך לעסוק באותם המשחקים שהחוק שהבאת אתמול מטיל איסור עליהם, אבל אני יכול לומר לך, על סמך הנסיון, שחודשים רבים, אם לא שנים, יעברו ער שאותו חוק יסוד יגיע לקריאה שניה ושלישית. אתה בעצמך הודעת שהחוק הקיים לקוי בחסר, ולכן מה רע בכך אם לעת- עתה נמלא את החסר? האם אני עומד על כל סעיף וסעיף שהצעתי? נדון על כך בוועדה ונשתדל כולנו, בכוחות משותפים, לתקן. יבוא חוק יסוד: הממשלה ויבטל את הצורך בתיקון זה בדיעבד.
אני רוצה להזכיר לך, אדוני השר, שאנחנו מתקיימים עדיין על-פי חוק המעבר, האומר בסעיפו השמיני, שהממשלה הזמנית תגיש התפטרותה בפני נשיא המדינה מיד לאחר היבחרו. יבוא חוק יסוד: הממשלה ויבטל את הסעיף הזה שהוא מיושן, משנת 1949, ושאין לו כל ממשות. הוא הדין ביחס לתיקון המוצע על-ידינו. הוא יועתק, כולו או מקצתו, בחוק היסוד׳ אשר משיתקבל, יבטל את הצורך בו. אבל לכל הדעות גם אתה, אדוני השר, סובר שיש צורך בהסדר.
לכן אני פונה אל השר, שיואיל לקחת בחזרה את הצעתו להסיר את ההצעה הזאת מסדר-היום. אני מקווה — כל עוד לא ישיב לי בלאו - שאולי ישקול את האפשרות של אמירת הן, ופעם אתת יתן דוגמה לכך שהממשלה אינה מנהלת אופוזיציה עקרה נגד האופוזיציה בכנסת.
