הישיבה המאה-ותשע-עשרה של הכנסת השישית – יום שלישי, כ״ג כסלו תשכ״ז (6 דצמבר 1966) – חוק יסוד: הכנסת (תיקון מס׳4)

גברתי היושבת-ראש. להצעת חוק זו, שאני מתכבד להביאה לפני הכנסת לקריאה ראשונה, יש כמעט היסטוריה. ואם היה מי שטען שהכנסת מחוקקת בחפזון, או אפילו בפזיזות, תוכיח לו היסטוריה זו כי טענתו חסרת שחר.

לאחר פטירתו של יושב-ראש הכנסת הראשון, יוסף שפרינצק זכרונו לברכה, הגשתי הצעת חוק שתכליתה לקבוע כדין מי ממלא את מקומו של יושב-ראש הכנסת, אם משרה ממלכתית זו מתפנית בשל סיבה כלשהי. הצעת החוק ההיא הגיעה לקריאה טרומית ב-16 בפברואר 1959. אנו עומדים בסוף 1966. יש תקווה כי בשנת 1967, הצעת החוק, על גלגולה החדש, תתקבל בקריאה שניה ושלישית. יוצא אפוא, כי מנקיטת היוזמה התחיקתית ועד אשר נשאה, או תישא, פרי, יחלפו לא פחות מאשר שבע שנים תמימות. זוהי הפזיזות בחקיקה של הכנסת, כמובן כאשר המדובר הוא בהצעת חוק פרטית של חבר כנסת, ובייחוד של חבר-כנסת המשרת את העם באופוזיציה.

באותו תאריך, 16 בפברואר 1959, הגשתי את הצעת החוק הבאה:

״א. אם נתפנתה משרת יושב-ראש הכנסת, ימלא את מקומו, עד לבחירת היושב-ראש, זקן הסגנים.

ב. לממלא מקומו של יושב-ראש הכנסת תהיינה כל הסמכויות הניתנות, על-פי כל דין, ליושב-ראש הכנסת.

ג. בחירת יושב-ראש הכנסת תקוים לא יאוחר מאשר 21 יום לאחר שנתפנתה משרה זו״.

הראציו-לגיס של הצעת חוק זו היה כלהלן: סמכויותיו של יושב-ראש הכנסת הן מן החשובות במדינה, והן שזורות ופזורות על פני חוק יסוד הכנסת חוק יסוד: נשיא המדינה, חוק חסינות חברי הכנסת, חוק חסינות בניני הכנסת, ותקנון הכנסת לפרקיו ולסעיפיו.

יש בין הסמכויות האלה סמכויות שרק יושב-ראש הכנסת יכול להאציל מהן לזולתו, ויש בהן כאלה שאפילו הוא עצמו איננו יכול להעבירן. השאלה הקונסטיטוציונית הרצינית היתה - מה קורה לסמכויות אלה אם מתפנית משרת יושב- ראש הכנסת או אם נבצר ממנו למלא את תפקידו. והיתה בעיה שניה.

על-פי חוק כהונת הנשיא ועל-פי חוק יסוד: נשיא המדינה, שבא במקומו, ממלא את מקומו של נשיא המדינה יושב- ראש הכנסת, אך הוא בלבד. נתעוררה שאלה מה יתרחש מבחינת החוק אם גם יושב-ראש הכנסת ייבצר ממנו למלא את מקומו של נשיא המדינה. מי יבוא במקומו? זו לא היתה שאלה תיאורטית. נתנסינו בכך שעלולה היתה להיות שאלה מציאותית לחלוטין. בא יום וגם נשיא המדינה וגם יושב- ראש הכנסת היו מחוץ לשטח המדינה, ויכול היה לקרות שבאחד הימים או שנשיא המדינה לא יוכל למלא את תפקידו, ויושב-ראש הכנסת עדיין יהיה בחוץ-לארץ, ואז לא יהיה כחוק אדם הזכאי לקיים את הסמכויות ולמלא את התפקידים של נשיא המדינה; או יושב-ראש הכנסת לא יוכל למלא את תפקידו הוא עצמו, ושוב על-פי דין לא יהיה אדם שיוכל לקבל עליו את סמכויותיו של יושב-ראש הכנסת.

הצעת החוק כפי שקראתי באוזניכם באה למלא את שני החללים בחוק. לאמור, אם נתמנתה משרת יושב-ראש הכנסת, הרי אחד הסגנים יהיה ממלא מקומו. פירוש הדבר שתמיד יהיה בכנסת נושא משרה שיהיה יושב-ראש הכנסת לקיום הסמכויות הניתנות לו על-פי כל דין.

מאידך גיסא, אם יושב-ראש הכנסת, מסיבה כלשהי, לא יוכל למלא את מקומו של נשיא המדינה, יהיה תמיד אחד הסגנים של יושב-ראש הכנסת שיבוא במקומו לתפקיד ממלכתי ארעי חשוב זה.

לאחר דיון ממושך הכינה ועדת החוקה, חוק ומשפט את הצעת החוק ההיא לקריאה ראשונה. אך הכנסת השלישית נתפזרה בסוף 1959 וכבר לא הספיקה לדון בה בקריאה ראשונה. הכנסת הרביעית לא כיהנה אלא כשנה ומחצה, ואף-על-פי ששבנו לדון בסוגיה זו, אף היא לא הספיקה להביא לדיון טרומי את הצעת החוק הזאת.

הגענו בשעה טובה ומוצלחת לכנסת החמישית. חידשתי את הצעת החוק משנת 1959, ואחרי דחיות רבות היא הובאה לדיון טרומי ב-31 במארס 1965. וזו היתה לשונה: (א) נתמנתה משרת יושב-ראש הכנסת או נבצר ממנו למלא את תפקידו, ימלא את מקומו זקן הסגנים. (ב) לממלא מקומו של יושב- ראש הכנסת תהיינה כל הסמכויות הניתנות על-פי כל דין ליושב-ראש הכנסת.

שר המשפטים דאז התנגד בכל תוקף להעברת הצעת החוק הזאת לוועדה. אבל הישיבה בה היא נדונה בדיון טרומי היתה אחת מישיבות הפלא של הכנסת. נמצא בה רוב כדי להתנגד להצעתו של דובר הממשלה. ברוב של 28, גברתי היושבת- ראש, נגד 25, נדחתה הצעתו של שר המשפטים להסיר את הצעת החוק מעל סדר-היום והוחלט להעבירה להכנה לוועדת החוקה, חוק ומשפט. אבקש להדגיש באופן מיוחד את המשפטים האלה בפרוטוקול — זכר לנס שהתרחש בימינו בבית- המחוקקים של בית ישראל.

הוועדה דנה בהצעת חוק זו והכינה אותה לקריאה ראשונה. חברי הוועדה ברובם הסכימו שקיימת בעיה תחיקתית רצינית מבחינת מילוי תפקידו וקיום סמכויותיו של יושב-ראש הכנסת, אבל הם ברובם הציעו לי כי אמיר את זקן הסגנים בוותיק שבהם. הסכמתי. מבחינה מהותית אין שום הבדל. אבל ביחס לשאלה הקונסטיטוציונית השניה, שאינה פחות חשובה מן הראשונה — מה יהיה על סמכויותיו של נשיא המדינה אם ממלא מקומו, הלא הוא יושב-ראש הכנסת, ייבצר ממנו למלא את התפקיד הזה, — אמרו רוב חברי הוועדה שעוד לא הגיעה השעה להכרעה בשאלה זו. כי היו שתי אסכולות או שתי גרסאות איך לפתור את הבעיה התחיקתית הזאת. האחת — נמשיך בקו הפרלמנטרי. לאמור, במקום יושב-ראש הכנסת יבוא אחד הסגנים כפי שייקבע, והשניה — ממלא מקומו של יושב-ראש הכנסת למילוי תפקידו של נשיא המדינה יהיה נשיא בית-המשפט העליון ואחריו אחד השופטים של בית-המשפט העליון. ואמרו לי חברי ועדת החוקה, חוק ומשפט: נניח לסוגיה הקונסטיטוציונית השניה שתבוא שעת פתרונה כאשר יוכרע בין שתי הגרסאות הללו. בינתיים נפתור את הבעיה של יושב-ראש הכנסת ושל ממלא מקומו.

בלב כבד הסכמתי גם לכך; הרי עלינו להתקדם. משום כך, גם בהסכמתי, הונחה הצעת חוק בשלהי כהונתה של הכנסת החמישית בזו הלשון: ״בחוק יסוד הכנסת, אחרי סעיף 20 יבוא: נתפנתה משרתו של יושב-ראש הכנסת או שקבעה ועדת הכנסת שנבצר ממנו למלא תפקידו, ימלא הוותיק בין הסגנים ליושב-ראש את מקומו של יושב-ראש הכנסת עד שהכנסת תבחר יושב-ראש אחר או שוועדת הכנסת תקבע שלא נבצר עוד ממנו למלא תפקידו. ״הוותיק״ לענין הוראה זו הוא מי שכיהן כסגן יושב-ראש הכנסת תקופה ארוכה יותר, אם באותה כנסת ואם בכנסות קודמות, אם ברציפות ואם שלא ברציפות, ובין בעלי ותק שווה — הקשיש שבהם״.

אבל שוב איתרע מזלה של הצעת חוק שלישית זו. הכנסת החמישית נתפזרה ולא קיימה עוד את הקריאה הראשונה.

הגענו בשעה טובה ומוצלחת לכנסת השישית. חידשתי את הצעת החוק שלי — גברתי היושבת-ראש, אני חושב שהיא לא תרצה לגנות אותי היום על עקשנותי — והכנסת הפעם החליטה פה אחד להעבירה להכנה לוועדת החוקה, חוק ומשפט. עתה, בשם הוועדה, אני מביא את הצעת החוק לקריאה ראשונה כפי שהוכנה על-ידי הוועדה.

למען יידעו חברי הכנסת במה המדובר ומתוך חשש פן ההנחה המקובלת שכל חברי הבית קוראים את הצעות החוק המונחות על שולחן הבית אינה חלה על מקרה זה, אקרא את סעיפי הצעה זו:

1. בחוק יסוד: הכנסת, אחרי סעיף 20 יבוא: 20 א. (א) נתפנתה משרתו של יושב-ראש הכנסת, או שקבעה ועדת הכנסת כי מטעמי בריאות נבצר ממנו דרך קבע למלא תפקידו, יכהן סגן ליושב-ראש הכנסת כיושב-ראש הכנסת בפועל עד שהכנסת תבחר יושב-ראש חדש. (ב) 1 יצא יושב-ראש הכנסת את גבולות המדינה, ימלא סגן ליושב-ראש הכנסת את מקומו עד שישוב היושב-ראש.

(2) הודיע יושב-ראש הכנסת לוועדת הכנסת כי מטעמי בריאות נבצר ממנו דרך ארעי למלא תפקידו, ימלא סגן ליושב-ראש הכנסת את מקומו עד שיודיע היושב-ראש לוועדת הכנסת כי לא נבצר עוד ממנו למלא תפקידו. אני מבקש במשפט זה להכניס את המלה ״לא״. היא נפלה בהדפסה. נשער בנפשנו, שהמלה ״לא״ היתה מוצאת מעשרת הדברות, להבדיל.

(3) קבעה ועדת הכנסת כי מטעמי בריאות נבצר מיושב- ראש הכנסת דרך ארעי למלא תפקידו, ימלא סגן ליושב- ראש הכנסת את מקומו עד שתקבע ועדת הכנסת כי לא נבצר עוד ממנו למלא תפקידו.

(ג) הסגן ליושב-ראש הכנסת שיכהן כיושב-ראש הכנסת בפועל או ממלא מקומו של יושב-ראש הכנסת, הוא הסגן שנבחר לכך בישיבה משותפת של יושב-ראש הכנסת, הסגנים ליושב-ראש הכנסת וועדת הכנסת.

(ד) בכהונתו כיושב-ראש הכנסת בפועל או כממלא מקום של יושב-ראש הכנסת, יכהן סגן היושב-ראש בכהונות המיועדות ליושב-ראש הכנסת בחוק, ימלא את התפקידים המוטלים על יושב-ראש הכנסת בחוק, וישתמש בסמכויות הנתונות ליושב-ראש הכנסת לפי כל דין.

(ה) הוראות סעיף זה יחולו בשינויים המחויבים, גם אם הנסיבות האמורות בסעיפים קטנים (א) או (ב) לגבי יושב-ראש הכנסת נתקיימו במי שמכהן כיושב-ראש הכנסת בפועל או כממלא מקום של יושב-ראש הכנסת.

עתה, ברשות היושבת-ראש וחברי הכנסת, אבהיר את ההבדלים בין הצעת חוק זו המוגשת לקריאה ראשונה ובין הצעות החוק המקוריות. הוועדה קבעה שביחס לסגן יושב- ראש הכנסת, שיבוא במקומו של יושב-ראש הכנסת, יש להנהיג את ההבחנה הקיימת בחוק יסוד: נשיא המדינה, בסעיפים 22 ו-23, לאמור: נבצר מיושב-ראש הכנסת דרך ארעי למלא תפקידו, יהיה סגן ליושב-ראש הכנסת שימלא את מקומו בבחינת ממלא מקום יושב-ראש הכנסת. נבצר מיושב-ראש הכנסת דרך קבע למלא את תפקידו, יהיה אותו סגן יושב-ראש הכנסת בפועל. זו ההבחנה הקיימת לגבי נשיא המדינה, והאפשרות של נבצרות למלא את התפקיד דרך ארעי ודרך קבע ומילוי מקומו על-ידי יושב-ראש הכנסת. אני סבור שזו קביעה נכונה ויש לקבל אותה.

שנית, אם סגן ליושב-ראש הכנסת הוא יושב-ראש הכנסת בפועל או ממלא מקום יושב-ראש הכנסת, הרי סמכויותיו ותפקידיו יהיו כאילו היה יושב-ראש הכנסת. יוצא שעל-ידי הצעת חוק זו חזרנו — על אף ההתנגדות שנתגלתה בוועדה לפני מספר שנים — לגרסה המקורית כפי שנתכבדתי להביאה שלוש פעמים לפני הכנסת ביחס לאדם השלישי, הרביעי, החמישי (אסור לי להיעצר במקום בו דיברתי על האדם השלישי) שיבוא למלא מקומו של נשיא המדינה, הקונצפציה היא: הקו יהיה בכנסת ויימשך בה, כלומר, אם הצעת חוק זו תאושר, ייקבע כחוק שלנשיא המדינה לא יהיה עוד ממלא מקום אחד בלבד, או נשיא בפועל אחד, אלא יהיה קו של המשכיות. אם גם יושב-ראש הכנסת, מטעמים כל-שהם, לא יוכל למלא תפקיד של ממלא מקום נשיא המדינה או של נשיא המדינה בפועל — יוטל תפקיד זה על אחד ממגני יושב-ראש הכנסת. אם גם אותו סגן לא יוכל למלא תפקיד זה, הוא יוטל על סגן אחר של יושב-ראש הכנסת. על-ידי כך מילאנו לחלוטין את החלל החוקי האפשרי במציאות ביחס לכהונתו הממלכתית הרמה של נשיא המדינה. וכמובן, גם על כך יש לברך.

אני הצעתי בהצעות החוק המקוריות, שהעברת הסמכויות והתפקידים מיושב-ראש הכנסת לאחד מסגניו תהיה אוטומטית. באה הצעת חוק זו ומציעה בחירה. אני הצעתי בשעתו כי זקן הסגנים ימלא מקומו של יושב-ראש הכנסת. בהמשך הדיונים הסכמתי שהוותיק כסגנים יהיה ממלא מקום של יושב-ראש הכנסת. ואילו החלטת הוועדה היא: לא זה ולא זה, לא יהיה ממלא מקום יושב-ראש הכנסת או יושב-ראש הכנסת בפועל, אלא אחד הסגנים שייבחר לכך על-ידי גורם מיוחד המורכב מיושב-ראש הכנסת, מכל סגני יושב-ראש הכנסת ומוועדת הכנסת. מוסד פרלמנטרי מיוחד זה הוא שיבחר באחד הסגנים להיות ממלא מקום יושב-ראש הכנסת או יושב- ראש הכנסת בפועל, עם כל הסמכויות הניתנות ליושב-ראש הכנסת.

יורשה לי לומר, גברתי היושבת-ראש, כי באופן אישי, עודני מעדיף את הקביעה של העברה אוטומטית של הסמכויות. והטעם הוא זה: עד הבחירה אפילו על-ידי מוסד מורכב לא ממאה ועשרים חברי כנסת אלא מעשרים ושבעה או עשרים ושמונה חברי כנסת — תשעה-עשר חברי ועדת הכנסת, יושב-ראש הכנסת ושמונה סגנים — יכול לעבור פרק זמן שיוקדש לדיונים בין-סיעתיים ומגעים בין-מפלגתיים, כשרים לחלוטין. יעבור זמן בין התפנותה של המשרה ועד הבחירה, שבו יהיה חלל. כי כל עוד לא ייבחר סגן להיות יושב-ראש הכנסת בפועל או ממלא מקום יושב-ראש הכנסת, לא יהיה בכנסת, מי שיוכל לקיים את הסמכויות ולמלא את התפקידים של יושב-ראש הכנסת, כי הוא עצמו איננו. זהו הקושי שבדבר. אולם נקווה, אם הצעת החוק תאושר, שהכנסת תקפיד על כך שזמן זה יהיה מינימלי. אבל ערובה אין לכך. זו הסיבה שבגללה חברי ואני עודנו דוגלים בקביעה של העברה אוטומטית של הסמכויות, הנהוגה גם במדינות אחרות, כפי שיוכיח ידידי המלומד חבר-הכנסת קלינגהופר. אבל עלי לומר שאם יש לפני ברירה: להשאיר את החלל הכפול הקיים זה שמונה-עשרה שנה הן ביחס ליושב-ראש הכנסת והן ביחס לנשיא המדינה, או לקבל את הקביעה הזאת כפי שהוצעה על-ידי הוועדה, — כי-אז, בלב לא קל, ומתוך צער שלא נתקבלה ההצעה בדבר העברה אוטומטית של הסמכויות, אבחר באפשרות השניה. אני רואה שחבר-הכנסת חזן מברך אותי על נכונותי לפשרה נבונה, צודקת ומעלה קרנה של הכנסת ללא הבדל קואליציה ואופוזיציה...

יעקב חזן (מפ״ם):

בדיוק.

מנחם בגין (גח״ל):

אני מברך אותך על ברכתך.

אורי אבנרי (העולם הזה כוח חדש):

אני מסתייג מפשרה זו.

מנחם בגין (גח״ל):

תתמוך בהצעתי המקורית. היא לא הוסרה מסדר-היום. אולם, גברתי היושבת-ראש, הזמן להגשת הסתייגויות יבוא בשעה שהצעת חוק זו תגיע לקריאה שניה. ואז בוודאי נטפל בבעיית ההעברה האוטומטית של הסמכויות או בבחירה. הגיעה השעה, נקווה: שעה טובה ומוצלחת, שעת רצון, והכנסת תקבל הצעת חוק, בה ייקבע מי ימלא מקומו של יושב-ראש הכנסת ומי ימלא מקומו של נשיא המדינה. מתוך הבעת תקווה זו הריני מתכבד להגיש את הצעת החוק לתיקון סעיף 20 לחוק יסוד: הכנסת, לקריאה ראשונה, ולבקש את הכנסת להעבירה לוועדת החוקה, חוק ומשפט לשם הכנתה לקריאה שניה ושלישית