הישיבה המאה-וחמש של הכנסת השישית – יום רביעי, י״ט חשון תשכ״ז 2 נובמבר 1966 – הצעות חוק של חברי כנסת – חוק יסוד: נשיא המדינה – תיקון
אדוני היושב-ראש, כנסת נכבדה. לכבוד לי להציע כי הכנסת תחוקק לאמור: ״נשיא המדינה הוא ראש הכוחות המזויינים״. אבקש את שר המשפטים, העומד להשיב לדברי בשם הממשלה ומטעמה׳ לעשות עמנו חסר וללמדנו בינה ולהוכיח לנו היום בנאומו, כי יש לפחות מדינה אחת מבין אלה שעליהן חל שם התואר ,,מתוקנות״, שבה אין הסדר קונסטיטוציוני כזה.
בממלכה — נושא-הכתר הוא ראש הכוחות המזויינים. ברפובליקה — הנשיא הנבחר ממלא תפקיד זה, או נושא תואר זה הוא הוא בעל מעמד זה. ברפובליקה בעלת משטר נשיאותי — הנשיא הנבחר הוא המפקד העליון של הכוחות המזדיינים — בלען המקובל באמריקה: -The Commander in Chief - מוסמך להורות במישרין למפקדי הצבא, לחילותיהם, לעשות או לחדול. ברפובליקה בעלת משטר פרלמנטרי אין לנשיא סמכות כזאת כלפי הכוחות המזויינים, אבל הוא נושא את התואר של ראשם.
זו השנה השמונה-עשרה לאחר הקמת המדינה וישראל היא היחידה בין המדינות המתוקנות שבה אין מלה אחת בחוק שלה על הבעיה החוקתית הממלכתית הגדולה: מיהו ראש הכוחות המזדיינים של המדינה. מבחינה צבאית נושא מפקד כוחותינו המזדיינים את התואר ״ראש המטה הכללי״, והוא המוסמך לתת הוראות גם למפקד חיל-הים וגם למפקד חיל- האוויר, בעוד אשר אצלנו אין, כפי שיש במדינות אחרות, מפקד מיוחד לחיל-היבשה. מטעם הממשלה, המפקח על ראש המטה, ועל ירד — על הכוחות המזויינים, הוא שר הבט- חון. אבל שר הבטחון איננו ראש הכוחות המזויינים של מדינת ישראל. מיהד איפוא הראש?
לכך יש תשובות שונות. שמעתי אחת מהן: הממשלה כולה היא המפקד העליון של הצבא. אבל המדובר הוא בבעל תואר ומעמד של ראש הכוחות המזויינים. והתשובה הזאת אין בה כל טעם מבחינה חוקתית. צריך שלכוחות המזו- יינים יהיה ראש. וכפי שאמרתי: בכל מדינה מתוקנת ראש המרינה הוא ראש כוחותיה המזויינים.
זהו הטעם היסודי׳ העקרוני, שבגללו אנו שבים ומציעים לכנסת לקבוע בחוק יסוד: נשיא המדינה, כתוספת לסעיף 11, הקובע את סמכויותיו של הנשיא, כי הוא הינו ראש הכוחות המזויינים של המדינה.
המסקנה המעשית המשתמעת — או אשר תשתמע — מקביעה חוקתית זו היא, לפי הצעתנו, שהנשיא ימנה את ראש המטה הכללי לצבא-הגנה לישראל. אבל איננו מסתם- קים בקביעה כללית כזאת, אלא — על-פי הכללים הגדולים של ממשל דמוקרטי — אנו מציעים את הדרך שבה ימנה הנשיא את ראש המטה: הוא יעשה כן על-פי החלטת הממשלה, שתובא לפניו על-ידי שר הבטחון. לפי הצעתנו, הממשלה תחליט מי יהיה ראש המטה, כלומר: מפקד הצבא במישרין. החלטה זו של הממשלה תובא לפני הנשיא על- ידי השר הממונה מטעמה, מטעם הממשלה, על הצבא, דאת המינוי לראש המטה יתן כבוד נשיא המדינה. הייתכן הסדר נאה יותר מבחינה ממלכתית?
אני מציג את השאלה הזאת משום שעד עכשיו -לא זו בלבד שאין לנו הסדר חוקי ביחס למינוי ראש המטה, אלא שהנוהג נראה מוזר. מהו? משבא תורו של קצין בכיר בצבאנו להחליף את ראש המטה, מזומנים שני הקצינים הבכירים האלה, האחד ראש המטה היוצא והשני ראש המטה הנכנס, בליווי מפקדים אחרים, ללשכתו של שר הבטחון, ראש המטה היוצא מוסר לשר הבטחון את דגלון הפיקודשר הבטחון מוסרו לראש המטה הנכנס — ובזה מתמנה, ללא כל יסוד חוקי, ראש המטה החדש. לאחר מכן הולכים כולם לבית הנשיא ומצטלמים עם נשיא המדינה.
אני רוצה לשאול את חברי הכנסת: האם בנוהג כזה יש הסדר נאות מבחינה ממלכתית? את הנשיא בלאו הכי הן משתפים בטקס הזה, אבל בדיעבד, ולא הייתי רוצה להוסיף גם באיזו צורה. כלומר: לא כממונה, אלא כמי שמקבל את ראש המטה החדש. אין זה נוהג טוב. הוא איננו מוסיף כבוד לנשיא, הוא איננו מוסיף כבוד לצבא.
אביא כמה דוגמות. אך אבקש את שר המשפטים הנכבד — שישיב מטעם הממשלה — לא לנסות לפרש את דברי הבאים כאילו אני הופך אותם למשל ולנמשל. ההבדלים בין הסוגיות ידועים וברורים לכל אחד מאתנו.
מהו הראציו-לגיס, שנשיא המדינה ממנה את השופטים? הרי האמת היא, שהוא אינו ממנה אותם למעשה. שופטי ישראל מתמנים על-ידי ועדת מינויים מיוחדת שהכנסת קבעה את הרכבה. אבל כתוב בחוק השופטים, שאת השופט ממנה נשיא המדינה, על-פי החלטת ועדת המינויים, שתובא לפניו על-ידי שר המשפטים. המינוי עצמו הוא בבחינת טקס. אבל מדוע באה ההוראה האמורה בחוק השופטים? — משום שחשבנו לנכון כי בעל תפקיר ממלכתי, שיש לציין בו את על-המפלגתיות ואת אל-המפלגתיות, מוטב שנשיא המדינה יתן לו את המינוי, אף-על-פי שהוא נקבע למעשה על-ידי מוסד אחר.
הוא הדין ביחס למינוי שגרירים. הנשיא ממנה אותם, לא למעשה. הם מתמנים על-פי הצעתו של שר החוץ. אבל שוב חשבנו, ובצדק, ששגריר או ציר צריך לייצג את המדינה בתור שכזאת, לא ממשלה בהרכב זה או אחר, ולכן מוטב שהנשיא יתן לו את כתב המינוי. לכן כתוב בסעיף 11, שהנשיא יאמין את הנציגים הדיפלומטיים של המדינה.
ועתה רוצה אני לשאול: האם אין צורך — אני מביא דברים אלה לא בתור השתאה, לא בבחינת אילוסטראציה — גם ביחס למפקדו של הצבא לציין על-ידי מתן כתב המינוי את האופי העל-מפלגתי והאל-מפלגתי של הפיקוד הצבאי העליון ? סובר אני שכפי שהלכנו ביחס לשופטים ולשגרירים בדרך זו — אמנם ההחלטה מתקבלת ביחס אליהם במוסד כפי שנקבע על-ידי החוק׳ אבל את כתב המינוי נותן הנשיא — כן צריך לנהוג לגבי ראש המטה הכללי של הצבא. הממשלה תחליט על המינוי, שר הבטחון — הממונה מטעמה על הכוחות המזויינים של ישראל — יביא את ההחלטה לפני הנשיא, הנשיא יתן את כחב-המינוי, ולא יהיה צורך בכפילות הזאת ובנדידה הזאת מבית הממשלה, או מלשכת שר הבטחון, אל בית הנשיא, למען צילום.
אני משוכנע, אדוני היושב-ראש, כי ההסדר החוקי, או החוקתי, שאנו מציעים, המקובל בכל המדינות המתוקנות, הוא נאה למדינה דמוקרטית, הוא יוסיף כבוד לנשיא, ויתן כבוד לצבא ולמפקדו — ראש המטה הכללי.
משום כך יש לי הכבוד להגיש את הצעת החוק, שנוסחה השלם הוא זה: אחרי סעיף 11 לחוק יסוד: נשיא המרינה, יבוא סעיף 11א, לאמור: ,,נשיא המדינה הוא ראש כוחותיה המזויינים והוא ממנה, על מי החלטת הממשלה שתובא לפניו על-ירי שר הבטחון, את ראש המטה הכללי לצבא-הגנה לישראל.
(המשך הדיון)
אדוני היושב-ראש. טענתו הראשונה של שר המשפטים אלי- משום מה אני מציע לתקן את חוק-יסוד: נשיא המדינה — היא טענה מוזרה מאד בפיו של חבר הממשלה. מה בכל זאת צריך לעשות איש האופוזיציה? מוגשת הצעת חוק יסוד: נשיא המדינה; היא מועברת לוועדה. האופוזיציה משתדלת לתקן, על-פי הכרתה, את הצעת הממשלה. מתקיים ויכוח ובין השאר היא מגישה בוועדה הצעה זו.
הרוב בוועדה דוחה אותה. לנימוקי הרוב יש אותה מידת שכנוע כמו לנימוקי שר המשפטים היום. מה צריך אז לעשות איש האופוזיציה?
(קריאה: להסתייג.)
הוא מסתייג.
הרוב חושב שיש להתנגד, ללא נימוקים ממלכתיים רציניים, — ועוד אשוב לדבריך, אדוני השר. מה צריך אז לעשות איש האופוזיציה? — הוא מגיש הצעת חוק לתיקון המעוות שנעשה על-ידי הקואליציה. אני חושב איפוא, שטע- נתו של שר המשפטים היא טענה מוזרה מאד, ואינני סובר שיש לה איזה-שהוא כוח שכנוע.
אומר שר המשפטים, כי אני מציע שלפי החוק יהיה נשיא המדינה ראש כוחותיה המזויינים של המדינה, וזה יהיה תואר שאין מאחוריו ולא כלום. מצד שני, הוא אומר שהקביעה הזאת עלולה לפגוע בנפש הדמוקרטיה ובפיקוח האזרחי על הכוחות המזויינים. אחת מן השתיים: אם אין מאחורי התואר הזה ולא כלום, איך תיפגע נפש הדמוקרטיה? אולם ביקשתיך, אדוני השר, לעשות למעננו ולהשכלתנו דבר אחד: להביא היום שמה של מדינה מתוקנת אחת, מונרכיה, רפובליקה, משטר נשיאותי, או משטר פרלמנטרי, שבה ראש המדינה אינו לפי החוק ראש הכוחות המזויינים. מניין המחדל הזה? במשרד המשפטים יושבים מומחים והם יודעים לקרוא הרבה מאד חומר. לא הובאה לפנינו דוגמה אחת. בכל הרפובליקות הצרפתיות, — כך היה כתוב בחוקות. בכל המדינות של אירופה היבשתית — כך היה כתוב בחוקות. באנגליה זה לא כתוב בחוקה, כי אין שם חוקה כתובה, אבל ישנה חוקה מקובלת לפי המסורת, ולפיה נושא-הכתר הוא ראש הכוחות המזויינים. אני חושב שיש לנו מה ללמוד מהמדינות הקיימות מאות בשנים, מעמים שאין להם הפסקה בקיום ממלכתי, כמו אצלנו, הפסקה של למעלה מאלף ושמונה מאות שנים. אנו מוכנים לחקות. רק זאת איננו מוכנים ללמוד. רק בזה אנחנו נבדלים מכל המדינות שבעולם? מה ההסבר המשכנע, שרק במדינת ישראל ראש המדינה לא יהיה ראש כוחותיה המזויינים, כחוק? לא המפקח למעשה, אלא ראש הכוחות המזויינים? אם אתה טוען, אדוני שר המשפטים, שמאחורי תואר זה אין ולא כלום, רציתי לשאול אותך: מה יש בחוק יסוד: נשיא המדינה, שקבעתם בו סעיף האומר: ״בראש המדינה עומד נשיא״. אם אפשר לקבוע בחוק יסוד: נשיא המדינה דבר כל כך תיאורטי, שאין מאחוריו ולא כלום, כמו: בראש המדינה עומד נשיא — מדוע אי-אפשר לקבוע, שראש הכוחות המזויינים הוא ראש המדינה, בתוקף תפקידו כנשיא? הדגשתי, שאין להצעתנו כל קשר עם פיקוד מעשי. באת בטענה אלינו לאמור, שזה עלול לפגוע בתלות ההכרחית, בכפיפות ההכרחית, בכל מדינה דמוקרטית וחופשית, של הכוחות המזויינים לרשות האזרחית הנבחרת. בהצעת החוק אנחנו מדגישים כפיפות זו, כי אנחנו מציעים לקבוע, שהממשלה תחליט ותקבע מי יהיה ראש המטה, שההחלטה תובא לפני הנשיא והנשיא ימנה אותו. הבאתי דוגמה מהשופטים, לא כדי לערוך השוואה. הדגשתי זאת רק כדי להוכיח, שכתבי-מינוי ניתנים על-ידי הנשיא למען כבוד הענין או כבוד המוסד. אין זה נכון, שעל-ידי כך שנשיא המדינה נותן כתב-מינוי לשופט, נקבעת אי-תלותו של השופט. גם אלמלא היה הנשיא נותן כתב-המינוי, כתוב בחוק, שהשופט לא חלה עליו אלא מרות החוק. זה הסעיף הקובע, החייב לקבוע, את אי-תלותו של השופט. כאשר השופטים לא התמנו על-ידי נשיא המדינה — ונתמנו שופטים בישראל לא על-ידי נשיא המדינה, — עד אשר קיבלנו את הקביעה ההיא בקשר לשופטים, היו באותה מידה בלתי-תלויים ברשות המבצעת, כמו היום, אלא סברנו כולנו, שלכבוד המוסר יהיה אם את כתב-המינוי ימסור נשיא המדינה. הוא אינו קובע מי יעלה לבית-המשפט העליון. הוא מבצע למעשה את החלטת ועדת המינויים. אבל זה לכבוד המוסד השיפוטי, שנשיא המדינה יתן את כתב- המינוי לשופטים. מדוע אי-אפשר ללמוד מזה? האם אין זה לכבוד הצבא, שנשיא המדינה יתן את כתב-המינוי לראש המטה הכללי של צבאנו? במה זה פוגע מבחינת הכפיפות לרשות האזרחית? במה זה פוגע מבחינת הכפיפות לשר הבטחון?
צר לי לומר, ארוני שר המשפטים, היה לי רושם שהיית במצוקה מסויימת היום, ולזה ניתן ביטוי בדבריך. לא השיבות ממין הטענה. לא טענו לפיקוח ולהוכחת אי- תלות. להיפר, טענו לקיום הפיקוח לרשות האזרחית הנבחרת באמצעות שר הבטחון, אבל טענו לכבוד הענין, לכבוד הנשיא, לכבוד הצבא ולכבוד מפקדו. אדוני שר המשפטים, אמרת משפט אחד: ״יש להתנגד״. זה נימוק משכנע מאד, אבל מדוע יש להתנגד — לא הבינותי. לא הבינותי מדוע יש להתנגד להעברת הצעת חוק כזו לוועדה, אם אתה בעצמך טוען, בסוף דבריך, שבכל זאת דרוש הסדר חוקי ביחס למינוי ראש המטה וקצינים אחרים. אם הצעה זו אינה מוצאת חן בעיניך ובעיני הממשלה דהיום — ניחא, אז הממשלה תבדוק זאת, אבל מדוע להסיר הצעה כזו מסדר-היום של הכנסת, ולמנוע מוועדת החוקה, חוק ומשפט לדון בה, לשמוע דעת מומחים ולראות מה הנוהג במדינות אחרות׳ מדינות דמוקרטיות וחופשיות, בהן הצבא נתון כולו לרשותה ולמרותה של הרשות האזרחית הנבחרת? אני מבין את הנימוק. איש האופוזיציה מציע הצעה, ולממשלה לא נאה להסכים להעברת הצעת חוק של איש האופוזיציה לוועדה, הצעה שיש לה משמעות ממלכתית רצינית. אם זה הנימוק — ואני יודע את תוצאות ההצבעה — ניחא. אני רוצה לומר, אדוני היושב-ראש, עם כל הכבוד, גם אם הרוב בהשפעת דבריו המשכנעים ביותר של שר המשפטים, יצביע היום בעד הסרת הצעת החוק שלנו מסדר-היום — נשוב לסוגיה זו. אנחנו רוצים שמדינת ישראל תהיה מדינה מתוקנת, ובכל מדינה מתוקנת ראש המדינה הוא ראש הכוחות המזויינים.
