גלגולו של חוק

גלגולו של חוק

הסיעות, מהן מורכבת הממשלה דהיום., ניהלו, לפני הקמתה, משא ומתן ממושך. הדיונים לא נסבו על הסעיפים והמליצות הקרויים קווי יסוד. הללו הועתקו, מעיקרם, מן הנוסח שנקבע לפני ארבע שנים. כסלע מחלוקת עיקרי שמש, הפעם, סעיף הקשור במשמעת קואליציונית. הצעות שונות הועלו, נוסחאות רבות הוחלפו, הודעות פסקניות הושמעו, עד אשר, בשעה טובה ומוצלחת, הסכימו כל הנושאים והנותנים, בדעה צלולה. לקבוע נוסח מדוייק של הצעת חוק, שתוגש בשמם לכנסת. וזה דבר החוק שנשקל ונכתב ונסח והוסכם ונחתם בקווי היסוד של הממשלה:

"האחריות המשותפת מחייבת את חברי הממשלה על סיעותיהם. הצבעת חבר הממשלה או חברי סיעתו נגד הצעת הממשלה בכנסת, או הימנעות חבר הממשלה או חברי סיעותו נגד העצת הממשלה בכנסת, או הימנעות חבר הממשלה או חברי סיעתו מן ההצבעה בכנסת על הצעת הממשלה, בלי הסכמתה, דינם כדין התפטרות אותו חבר הממשלה. התפטרות זו נכנסת לתקופה עם מסירת הודעה עליה על ידי ראש הממשלה בכנסת. הודעה זו אינה טעונה אישור הכנסת."

לא חלפו אלא שבועות מספר מאז פתיחת הכנסת הרביעית, והצעת חוק בו, ככתבה וכלשונה, הוגשה בפניה בשם הממשלה, כמובן על דעת כל הסיעות המשתתפות בה. ברגע האחרון, בעוד ההצעה המקורית, או המקורית מאד, מונחת על שולחנותיהם של חברי הכנסת, הסכימו ביניהם, כפי שנודע בדיעבד, תוך הדיון מספר חברי ממשלה, או ניציגי סיעות, כי, במקום "חבר ממשלה או חברי סיעתו", יהיה כתוב "חבר ממשלה או סיעתו". כי שנוי זה הוא חסר משמעות המהותית, התברר במהרה, הן במליאת הכנסת והן בוועדת החוקה, חוק ומשפט. במליאה טען איש מפא"י משפטן מוכשר, כי "סיעתו" פירושה ה-סי-עה (הפיזור והדגש הם של קולו). אבל אם מישהו הבין, אחר הסבר המעמיק הזה, מה פירוש סיעה, יתנדב, יקום ויגיד. אפשר גם לומר, כי שעונו פירושו ה-ש-עון; והכל יהיה ברור. בוועדה, הביא איש מפא"י שני את דעתו, כי "סיעתו" משמע רוב הסיעה. לעומתו, קבע איש מפא"י אחר, כי הכוונה היא לאו דווקא לרוב, כי גם מיעוט של סיעה יכול לגרום לתוצאות, הכרוכות בהפעלת החוק. איזהו המיעוט? בקיצור, כפי שלא ידענו, כן אין אנו יודעים עדיין, מה משמעותה, המשפטית והממשית, של המלה "סיעתו", הכל פתוח וניתן לפירושים. משום כך, אין ערך למחיקה של הרגע האחרון. מבחינה ממלכתית, נשארה החומרה, הקשורה בהצעה המשונה, ללא שנוי.

מבחינה זו, התקיפה האופוזיציה את הצעת הממשלה על מגמתה המרכזית ועל פרטיה החשובים. המגמה מצאה את ביטויה הפרדוכסלי במשפט הראשון, ההצהרתי, של החוק. יורשה לי, למען בהירות הדיון, להביאו שנית: "האחריות המשותפת מחייבת את חברי הממשלה על סיעותיהם". מנין ה' הידיעה הכפולה, אשר הפעם אני בקשתי להדגישה? החוק המוצע צריך היה להכלל, כאחד מסעיפי משנה, בחוק המעבר של שנת 1949, הקרוי בהפרזה ענקית, החוקה הקטנה של מדינת ישראל. בסעיף 11 לאותו חוק מעבר נאמר: "הממשלה תשא באחריות משותפת לפעולותיה בפני הכנסת" וגו'. בא החוק החדש לפרש לאמור: האחריות המשותפת (הזאת) מחייבת לא רק את חברי הממשלה אלא גם את הסיעות בכנסת, עליהן הם נמנים. ומה יוצא? הממשלה נושאת באחריות בפני הכנסת. הכנסת מורכב מסיעות. האחריות המשותפת מחייבת את הסיעות. הסיעות בכנסת נושאות באחריות בפני הסיעות בכנסת. מה זה? פרדוכס? אבסורד? נונסנס? לא איכפת לי, באיזה משלושת השמות הלועזיים יכונה הבנין המשפטי, שהוקם על ידי הממשלה, יועציה ושריה. במקומם אפשר גם להשתמש במלה עברית פשוטה: שטות. אבל כזוהי המסקנה הבלתי נמנעת. איך ממשלה כולה יכלה להעלות רעיון כזה, ואיך יועצים משפטיים יכלו להביא נוסח כזה, ואיך עסקני מפלגות רבי נסיון יכלו לסמוך עליהם ידם ולהתחייב, בהסכם בין מפגלתי ובקווי יסוד ממשלתיים, לתמוך בה - לא אתמהה. תיקו. אבל זה המקורי.

בשטות המנוסחת היתה מגמה מדינית, שמצאה את ביטויה גם בפסקאות הבאות של החוק, כפי שנתקבל בממשלה והוצע לכנסת. החוק היסודי, משנת תש"ט, אומר, כי הממשלה, נשואת באחריות, כמובן משתופת, בפני הכנסת. בא התיקון, בשנת תש"ך וקבוע, כי על פי אותו חוק, תפקח הממשלה על הכנסת. ככה הוא. חוק, החל על הממשלה יקבע, כיצד יבציעו סיעות בפרלמנט. היש חוק כזה באיזו שהיא מדינה בעלת משטר דימוקרטי, פרלמנטרי, או נשיאותי? אפילו ברוסיה אין חוק כזה. שם הוא יאנו דרוש. הסובייט העליון מאשר תמיד את אשר מובא בפניו על ידי "המפלגה והממשלה".
הוספנו, איפוא, לשלול את ההסדרים, המוצעים בחוק, שנקרא תיקון לחוק המעבר. תשומת לבה של הכנסת הופנתה לצואה של הצבעה מסויימת, בלא הסכמת הממשלה, של סיעה בכנסת (של כולה, של רובה, של מיעוטה?) התוצאה היא כפולה. אוטומטיות ושרירות. דין ההצבעה של "סיעתו", כדין התפטרותו של חבר הממשלה. איך ההתפטרות הזאת, שלא הוגשה אלא אם מותר לומר כך, נעשתה, או נגרמה לחלוטין, ברצונו, או בקפריזתו, של ראש הממשלה. ירצה, לא יודע על ההתפטרות הנגרמת לכנסת, ואז ההתפטרות אמנם ישנה "כדין", אך איננה כחוק. ירצה, יודע עליה בכנסת – קביעת התאריך היא דיסקרציונלית ללא סייג – ואז המפוטר פוטר. כך היה כתוב בחוק; וכך אמרנו.

אך קרה משהו פיקנטי בכנסת. דוברה של סיעה קואליציונית אשר השתתף במשא ומתן הממושך על ניסוחו של חוק המשמעת הקואליציונית, שלל, בבטחון גמור, את מה שהוא כינה פירוש מוטעה של החוק. האופוזיציה, אמר, לא הבינה את הכתוב וגילתה בו פנים שאינם בו. מה השיב להכחשה זו מי שניהל את המשא והמתן בשם מפא"י – זכור. לחזור לא כדאי. אבל הפיקנטיות הגיעה, כעבור שבוות מספר, להשלמה. שעה שנציגה של אותה סיעה קואליציונית בוועדת חוקה, חוק ומשפט, הציע, עם פתיחת הדיון בה, לחייב, במקרה הידוע, את ראש הממשלה להודיע ללא דחוי בכנסת על התפטרותו של "אותו חבר ממשלה". לבל יהיה תלוי, לזמן בלתי מוגבל, במעין חנינה, או ביטולה. בדיעבד, הבינ. ההסברה לא היתה לשווא.

ב.

אני משער, כי, לו נציגי האופוזיציה הראשית היו מחליטים, לאור עמדתה העקרונית,להגיש, כנגד הצעת הממשלה האבסורדלית, הצעה משלה, אפשר היה, בערך, לנסחה כך:

חבר ממשלה, שהצביע בכנסת, בלי הסכמת הממשלה, נגד הצעתה, או נמנע מן ההצבעה, רשאית הממשלה, במשך... ארבעה עשר יום, להחליט על הפסקתה (או ביטולה) של חברותו בממשלה. על החלטתה כאמור תמסור הממשלה הודעה בכנסת, ויקויים דיון.

הצעה, מעין זו, אם היא דרושה, פירושה בטוי נאמן לכלל הנכון של אחריות משותפת של הממשל, המופיע בחוק המעבר. וודאי, חבר ממשלה אינו יכול להצבע נגדה במוסד בפניו כל חבריה נושאים באחריות, ולהישאר בממשלה. אך עתה עולה השאלה: ומה על הסיעות, עליהן נמנים חברי הממשלה? אם לא ייאמר דבר עליהן, יתכן כי תקום מעין חלוקת תפקידים בינהן ובין שליחיהן בממשל. השרים יצביעו עם הממשלה, הסיעות נגדה. כמובן, שאלה זו נובעת מאי-אמון, שהוא פרי דמורליזציה ומקורה. כפי הנראה נוהגים אנשים, הקרויים פשוטים, להאמין איש לרעהו, בעניני יום יום, אף חשובים להם, יותר מעסקנים ראשיים וחברי ממשלה. אבל, מחוץ להערת אגב זו, יש לציין, כי זוהי שאלת המפתח. והתשובה היא, כי ענין הסיעות והצבעתן אינו נוגע לחוק. הסיעות, מהן מורכבת ממשלה קואליציונית, חייבות או יכולות להגיע להסכם ביניהן בקשר עם החוק ופירושיו האפשריים. הן יכולות לקבוע בהסכם, בעל פה, בכתב, בשבועה, כי הצבעת הסיעה כמוה כהצבעת השר, הבא ממנה. אז הן יכולות להוסיף ולפרש – בלוא הכי יהיה דרוש פירוש כזה – כי סיעה משמע כל הסיעה, או רובה, או מיעוטה הגדול, או מיעוטה הקטן, או שני חבריה, או אפילו חבר אחד שלה. ענינן הוא. ואין לו כל קשר עם חוק המדינה, או עם חוק החל על המוסד הממלכתי ששמו ממשלה. מי שאינו מעריך את ההבדל הזה, מוכיח, כי הוא אינו מבין, או אינו רוצה להבין, או מסכים שלא להבין, מהי האבחנה, המשפטית והמדינית, בין אחריות המשותפת של ממשלה בפני בית נבחרים ובין ערבות הדדית  של סיעה פרלמנטרית ושליחה בממשלה קואליציונית.

חברי הקואליציה, האבחנה הזאת היתה מהם והלאה. יש מי שביטל אותה לשם הכנעה. יש מי שהתעלם ממנה מתוך כניעה. דוברי מפא"י לא אבו כלל להתחשב בנימוקיה הממלכתיים של האופוזיציה. הם אמרו, כי הצעת החוק, כפי שקודשה בקווי היסודי, היא כולה טוב, כולה הגיון פרלמנטרי. דוברי המיעוטים הממשלתיים אמרו, בעל כורחם, אמן. ואילו דובר הסיעה, עליה נמנה שר המשפטים, לא נאם על החוק, אלא שר לכבודו שיר תהילה קולני, אדיר מומם רוח. כפתור ופרח. עד אשר הגיע תורה של הוועדה לעניני חוק ומשפט לדון בהעצה המהוללת.

ג.

דוברי האופוזיציה הראשית בוועדה, ידידי יוסף שופמן ואליהו מרידור ואני, הגישו, בהתאם לעמדתה המוצהרת, את הצעותיהם הפורטות. מיד נתברר, כי לא לשווא היתה התקפתה. בוועדה, שלא כמו בדיון הראשון במליאת הכנסת, גילו נציגי סיעות שונות, יריבות, הבנה ותמיכה במספר הצעותינו. אחד המבקרים הקשים של החוק, על מגמתו ובנינו, היה חבר הסיעה, עליה נמנה שר המשפטים.

שר המשפטים עצמו, אשר, כמובן, סמך ידו, בשעתו, על הצעת החוק, כפי שהוכללה, בקווי היסוד של הממשלה. ביקש, למרבה התמיהה, לא להביע דעה על הצעת שנוי זו או אחרת, אלא לקרוא באזינינו נוסח אחר של החוק. הוא ציין, כי, לפי דעתו, תתקבל ההצעה החדשה על ידי הממשלה. אם שמיעתי לא הוליכתני שולל, הוא הוסיף כי גם לדעת ראש הממשלה, שיישב לצדו, יוסכם בממשלה על אותו נוסח חדש. מעניין היה לשמוע. שר המשפטים קרא, ואנחנו רשמנו. ברור היה תוך שמיעה, ועוד יותר הוברר תוך כדי קריאה חוזרת, כי הנוסח אינו שלם, בוודאי אינו מושלם, אם בתוכנו ואם בסגנונו. אבל בערך כזהו:

"חבר הממשלה אחראי בפני הממשלה להצבעתו וכן להצבעת סיעתו בכנסת. קבעה הממשלה בהחלטה, כי נפגעה האחריות לפי סעיף זה על ידי הצבעתו או הצבעת סיעתו נגד הצעת הממשלה או מי שהוסמך על ידו, במשך ארבעה עשר יום (מיום ההצבעה כאמור בכנסת) שחבר זה אינו עוד חבר בממשלה, ועם הודעה זו נפסקת חברותו (בממשלה) אם לא נפסקה קודם לכן על ידי התפטרותו".

היש הבדלים בין הצעה זו לבין הצעתה המקורית, הוו-יסודית, של הממשלה? נתחיל מן הסוף. מסתבר, כי האוטומטיות ששללנוה איננה עוד. אין התפטרות שלא הוגשה. דין ההצבעה אינו, באורח אוטומטי, כדין ההתפטרות. הממשלה צריכה ל קבוע, בהחלטה מיוחדת, כי "נפגעה האחריות לפי סעיף זה". (נוסח מוזר ולקוי: אחריותו של השר כלל לא נפגעה; להיפך, היא דווקא מופעלת). ואז יודעי ראש הממשלה בכנסת על הספקת חברותו בממשלה של השר, בעל האחריות שנפגעה. במלים פשוטות: הממשלה צריכה להחליט, כי אותו שר פסק להימנות על חבריה.

ואין עוד שרירות, שליוותה, באורח פרדוכסלי, את האוטומטיות. אם הממשלה החליטה, כי, מחמת הצבעה מסויימת בכנסת, יוצא ממנה אחד מחבריה, תימסר הודעה על כך לכנסת במשך שבועיים ימים, כפי שמלכתחילה הציע לנהוג ידיד אליהו מרידור. חלף מועד חלוט זה, בטל הענין ועבר מן העולם. לא יהיו שרים שקבלו חנינה על תנאי.

אם נסיים בהתחלה, נראה, כי הושמט המשפט הראשון בהצעתה המקורית של הממשלה, אשר אחד מתומכיה הנלהבים ראה בו את "העיקר". שר המשפטים הודיע, או הודה, כי אמנם כן, יש להבחין בין האחריות המשותפת של הממשלה (בפני הכנסת) ובין המשמעת הפנימית של הממשלה עצמה. לשם כך, הוא אף הציע, כי נוסח החדש, שלו, של ראש הממשלה, וכפי שמניחים, של הממשלה כולה, לא יהיה עוד, כפי שנאמר מתחילה, המשך לסעיף בחוק המעבר, החל על אחריותה של הממשלה בפני הכנסת, אלא יהיה סעיף נפרד באותו חוק, או חוק מיוחד. שפיר, אבל משום מה לא הבחין כבוד שר המפשטים, או לא דרש להבחין, בהבדל הזה לפני הדיון בכנסת, לפני הבהרת עמדתה של האופוזיציה, בימים הרבים, בהם כל מלה בצעת החוק המוסכמת, גם על ידו, נידונה ונשקלה? הקל הוא ההבדל הקונסטיטוציוני?

חובה להבהיר, כי, עם כל השנויים האל,ה שהם מעיקרם פרי יזמתה של האופוזיציה, לא הביא הנוסח החדש לתיקון ההצעה מיסודה. המלה "סיעתו" היא הנותנת. יש לשוב ולומר ולהדגיש, כי חוק החל על הממשלה, האחראית בפני הכנסת, אינו יכול לקבוע, אף לא מבחינת סנקציה ממשלתית אפשרית, כיצד צריכה להצביע סיעה בכנסת, כלומר סיעות הרוב בכנסת, משמע – הכנסת. אסור שחוק כלשהו יקבע זאת. ואם החוק יאמר, כי שר נושא באחריות, בפני הממשלה, לא רק בעד הצבעתו שלו בכנסת, אלא גם בעד הצבעתו שלו בכנסת, אלא גם בעד הצבעת סיעתו, ניתן להסיק, כי בעקיפין, על ידי השר, אחראית סיעה בכנסת על הצבעתה בפני הממשלה. סיעה פירושה סיעות. הסיעות, התומכות בממשלה הן, לפי טבע הדברים, הרוב בכנסת, הנותן אמונו בממשלה מסויימת. ושוב יוצא, כי נהפכו היוצרות. הכנסת אינה מפקחת על הממשלה, אלא, להיפך. הכנסת התחייבה, אל פי חוק, בפני הממשלה.

האם הרוב בכנסת, המורכב מלוחצים ומכפותים, יקבל את נימוקינו הממלכתיים? אחרי הדיון בוועדה, יש יסוד להניח, כי, אלמלא הלחץ היה רוב גדול של חברי הכנסת, לסיעותיה, תומך, בשנויים אלה או אחרים, בגירסתנו שלנו. אבל הלחץ הוא עובדה. אין אשליות.

אפס, כדאי לציין, כי הממשלה, למעשה ביטלה את הצעתה המקורית. זוהי התפתחות אופיינית. עלינו לזכור, כי העסקנים הנכבדים והמלומדים והמנוסים, חברי ממשלה ובאי כוחן של מפלגות, לא הסתפקו, בנסחם את קווי היסוד, בהוראה כללית, לפיה תוגש, על דעת כולם, הצעת חוק לממוש, או הגברת, האחריות המשותפת של הממשלה. הם ישבו ודנו ונשאו ונתנו וקבעו את נוסח ההצעה לפרטיו, משפט אחר משפט, מלה אחר מלה. על כל אלה הסכימו שותפי הקואליציה, וחתמו. לאחר מעשה, כתוצאה ישירה של מערכת ההסברה, בה פתחה האופוזיציה, התברר לכמה מהם, כי לא הבינו את אשר הוגש להם לחתימה, אחרים, כפי שהוסיף והתברר, לא הבחינו בהבדלים יסודיים בין מונחים קונסטיטוציוניים מובהקים. האין זה נראה מוזר? האם ידיעה בשאלות רציניות כאלה, אינה צריכה להיות, קודם כל, נחלתם של אלה היושבים, זמן כה רב, בממשלה והיועצים לה? יוצא, כי האופוזיציה, זו שנקראה, לפני חדשים מספר, "חסרת נסיון", היטיבה לדעת ולהבחין מן הממשלה.

זהו אחד המקרים – אולי אין הוא בולט, אך לא חסר חשיבות הנהו – בהם האופוזיציה לימדה את הממשלה קצת בינה. חבל שרק קצת.